I OSK 253/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "F." z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1248/11 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "F." z siedzibą w C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "F." z siedzibą w C. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1248/11 oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Wyrok został wydany w następujących okoliczności sprawy: Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda Łódzki odmówił dopuszczenia Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "[...]" do postępowania komunalizacyjnego w charakterze strony oraz odmówił doręczenia decyzji komunalizacyjnej. Organ uznał za bezprzedmiotowy wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w tym postępowaniu z uwagi na wydanie w dniu [...] lutego 2011 r. decyzji komunalizacyjnej. Od tego pisma Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]" złożyło odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że pismo Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2011 r. nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego i nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a., a w związku z tym brak jest podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego. Organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Łódzki w dniu [...] lutego 2011 r. wydał decyzję, w której stwierdził nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę C. z mocy prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1737/2 o pow. 0,85 ha. Minister wskazał, że właściwość organu I instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a. kończy się z datą wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Ponadto organ podał, że odwołanie nie służy od decyzji, czy postanowień, które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi, tak jak w rozpoznawanej sprawie, czynność materialno-techniczną. Skargę na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]" podnosząc, że załatwienie jego wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez skierowanie przez organ administracji publicznej pisma materialno-technicznego godzi w normy demokratycznego państwa prawa oraz Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1248/11 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Sąd wskazał, że art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania w pierwszej kolejności dopuszczalności odwołania. Organizacja społeczna może domagać się dopuszczenia jej do udziału w sprawie tylko w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne jest w toku, przy czym żądanie dopuszczenia do udziału na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania, zarówno przed organem I, jak i II instancji. Jednakże właściwość organu I instancji w kwestii rozpatrzenia wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie na zasadzie art. 31 § 2 k.p.a. kończy się z datą wydania decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną. Sąd I instancji podał, że wniosek Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "[...]" z dnia 28 lutego 2011 r. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym wpłynął do Wojewody Łódzkiego w dniu 1 marca 2011 r., a więc już po zakończeniu postępowania komunalizacyjnego przed organem I instancji, gdyż zakończone ono zostało wydaniem przez Wojewodę Łódzkiego w dniu [...] marca 2011 r. decyzji komunalizacyjnej. W tej sytuacji brak było podstaw prawnych do wydania przez organ I instancji postanowienia o dopuszczeniu, bądź odmowie dopuszczenia do udziału skarżącego Stowarzyszenia w zakończonym przed organem I instancji postępowaniu komunalizacyjnym. Wojewoda poinformował Stowarzyszenie w piśmie z dnia 30 marca 2011 r. o bezprzedmiotowości wniosku. W ocenie Sądu, należało przyznać rację Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że pismo Wojewody Łódzkiego z dnia [...] marca 2011 r. nie stanowi rozstrzygnięcia merytorycznego, zatem nie ma podstaw do uruchomienia postępowania zażaleniowego. Nie można też uznać, że pismo to jest postanowieniem, nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia o istocie sprawy, a więc o dopuszczeniu, bądź odmowie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu komunalizacyjnym. Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skoro pisma organu z dnia [...] marca 2011 r. nie można uznać za postanowienie, to niedopuszczalne jest również wniesienie zażalenia. W takiej sytuacji – na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. – organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia, winien jedynie stwierdzić niedopuszczalność zażalenia, jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]" reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. 1) art. 31 § 2 k.p.a. oraz 2) art. 243 § 1 w związku z art. 244 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie wskazując jednocześnie na czym polegały powyższe naruszenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że w sprawie został rażąco naruszony art. 31 § 2 k.p.a. Odmowa dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej powinna być zawarta w formie zaskarżalnego postanowienia, a nie w formie niezaskarżalnego pisma tzw. materialno-technicznego. Strona skarżąca, traktując to pismo jako substytut decyzji załatwiającej końcowo wnioski o dopuszczenie do postępowania, wniosła odwołanie. Podniesiono, że stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ drugiej instancji zbagatelizował bezprawność działania organu I instancji, a powinien zwrócić sprawę organowi I instancji w celu wydania zaskarżalnego postanowienia. Zdaniem Stowarzyszenia, niezasadnie przyjęto, że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu złożony został jako spóźniony. Wskazano przy tym, że skoro żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony może być zgłoszone na każdym etapie postępowania, to nawet, jeśliby uznać, że wniosek Stowarzyszenia był spóźniony przed organem I instancji, to zapewne nie był spóźniony przed organem II instancji. Wskazano ponadto, że w niniejszej sprawie nadal pozostaje nierozpoznany wniosek złożony przez Stowarzyszenie o przyznanie prawa pomocy. Pomimo tego Sąd nie odroczył wyznaczonej na dzień 6 września 2012 r. rozprawy do czasu prawomocnego rozpatrzenia tego wniosku. W takiej sytuacji Sąd winien procedować w oparciu o przepis art. 243 § 1 w związku z art. 244 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej należało z urzędu uwzględnić tego rodzaju okoliczność, której zaistnienie przesądziło o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej z tej tylko, opisanej poniżej, przyczyny. W art. 183 § 2 p.p.s.a. zostały wyliczone enumeratywnie przesłanki nieważności postępowania, w tym przypadek, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 ustawy). Niewątpliwie tego rodzaju przesłanka nieważności postępowania występuje wówczas, gdy Sąd, pomimo, że wniosek strony skarżącej o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie radcy prawnego nie został rozpoznany, wyznacza rozprawę i wydaje po jej przeprowadzeniu orzeczenie kończące postępowanie pierwszoinstancyjne. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tego rodzaju wada postępowania sądowoadministracyjnego wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając wniosek skarżącego Stowarzyszenia postanowieniem z dnia 16 maja 2012 r. udzielił mu prawa pomocy w zakresie częściowym w postaci zwolnienia od kosztów sądowych. W dniu 24 lipca 2012 r. doręczono skarżącemu zawiadomienie o wyznaczonej na dzień 6 września 2012 r. rozprawie, a następnie, w dniu 27 sierpnia 2012 r. wpłynął do Sądu kolejny w tej sprawie wniosek skarżącego Stowarzyszenia o przyznanie prawa pomocy poprzez ustanowienie radcy prawnego. Mimo, że wniosek ten nie został rozpoznany, w dniu 6 września 2012 r. odbyła się rozprawa, na której żadna ze stron nie była obecna. Po zamknięciu rozprawy Sąd wydał wyrok z dnia 6 września 2012 r., którym oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "[...]" na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 maja 2011 r. Przedstawiony wyżej przebieg postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego wyroku czynił koniecznym uznanie, czy wystąpiła w sprawie przesłanka nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.