III SA/Łd 93/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Irena Krzemieniewska po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na pismo Dyrektora Instytutu A w Ł. z dnia [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na udzielenie zamówienia na udzielenie świadczeń zdrowotnych postanawia - odrzucić skargę. A.D. A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "rozstrzygnięcie Dyrektora Instytutu A w Ł. z dnia [...]". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Instytutu "A" w Ł. wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Z akt sprawy wynika, że strona skarżąca brała udział w postępowaniu konkursowym na udzielenie przez Instytut A w Ł. zamówienia na udzielanie świadczeń zdrowotnych z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii dla szpitala ginekologiczno – położniczego. Postępowanie konkursowe prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112, poz. 654 ze zm.). Zgodnie z jej art. 26 ust. 1 podmiot leczniczy spełniający przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r. nr 113, poz. 759, ze zm.), zwany dalej "udzielającym zamówienia", może udzielić zamówienia na udzielanie w określonym zakresie świadczeń zdrowotnych, zwanego dalej "zamówieniem", podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, lub osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zwanym dalej "przyjmującym zamówienie". Udzielenie zamówienia następuje w trybie konkursu ofert (art. 26 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej). Do konkursu ofert stosuje się odpowiednio art. 146 ust. 1, art. 147 – 150, 151 ust. 1 – 5, art. 152, 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia, o czym stanowi art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej. Do udzielenia zamówienia nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 26 ust. 5 tej ustawy). Z treści art. 27 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że z przyjmującym zamówienie wyłonionym w trybie konkursu ofert udzielający zamówienia zawiera umowę na czas udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub na czas określony. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do której odsyła powołany wyżej art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej we wskazanym w tym przepisie zakresie, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym (vide: Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu z dnia 14 lutego 2007r., sygn. akt II GSK 330/06 – Lex nr 325383, w postanowieniu z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 – Lex nr 289113, w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 - ONSAiWSA nr 4 z 2007r., poz. 101). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 6). W całym zatem postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w tej sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 – ONSAiWSA nr 4 z 2007r., poz. 101). Przytoczony wyżej art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, w zakresie w jakim stanowi o odpowiednim stosowaniu do konkursu ofert ustawy przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czyni to jednak tylko w bardzo organicznym zakresie poprzez odesłanie do enumeratywnie wymienionych w jego treści przepisów. W szczególności należy zwrócić uwagę, że przepis ten stanowi o odpowiednim stosowaniu tylko art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a nie pozostałych ustępów art. 154, w tym ust. 6, w myśl którego Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu i wydaje decyzję administracyjną w sprawie oraz ust. 8 stanowiącego o tym, że od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy uznać należy, że postępowanie konkursowe prowadzące do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, o jakim stanowi art. 26 ustawy o działalności leczniczej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na żadnym z etapów, a sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nie jest sprawą administracyjną. Wszystkie etapy postępowania prowadzonego w ramach wewnętrznych struktur podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia poprzedzające zawarcie umowy z przyjmującym zamówienie, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego. Ustawodawca w art. 26 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie odwołuje się do typowych dla prawa cywilnego pojęć takich jak oferta, czy konkurs ofert. Zawiadomienie na piśmie przez kierownika podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia o sposobie rozpatrzenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania nie ma żadnych cech aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej i stanowi wyłącznie element postępowania konkursowego. W takiej sytuacji nie można również uznać, aby od takiego zawiadomienia przysługiwało prawo wniesienia odwołania, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowym argumentem przemawiającym na rzecz takiego stanowiska jest też to, że art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej w zakresie, w jakim stanowi o odpowiednim stosowaniu do konkursu ofert przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie odsyła nawet do unormowania zawartego w jej art. 154 ust. 3 w myśl, którego po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Brak jest również odesłania do odpowiedniego stosowania do unormowania zawartego w art. 154 ust. 4 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowiącego o prawie wniesienia odwołania od tej decyzji do Prezesa Funduszu. W rozpatrywanej sprawie w zaskarżonym piśmie z dnia [...] Dyrektor Instytutu A w Ł. poinformował stronę skarżącą jedynie o tym, że nie przysługuje jej prawo wniesienia odwołania od zawartej w piśmie z dnia [...] informacji, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zostało rozpatrzone i uznane za niezasadne. W świetle powyższego wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę uznać należy za niedopuszczalną albowiem jej przedmiotem są czynności nie mające charakteru administracyjnego, które nie są objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych. Z przepisów ustawy o działalności leczniczej oraz z mających odpowiednie zastosowanie enumeratywnie wymienionych w treści jej art. 26 ust. 4 przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wynika, by podlegały one zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w postanowieniu. A.D.