I OSK 2279/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz, Protokolant starszy inspektor sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2476/11 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2476/11 oddalił skargę Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w T. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Konińskiego z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...]. Powyższą decyzją, wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, 2, 3, 6 i 9 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) Wojewoda K. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Zakłady Przemysłu Jedwabniczego "[...]" w T. użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w T., obręb "[...]", przy ul. [...], oznaczonego jako działki nr: 693, 714, 725, 726, 729, 730, 735, 773, 774, 809, 814, 824, 837, 685, 686, 687, 688, 832, 237, 220/1, 220/2, 683 i 238 o łącznej pow. 20.4445 ha. Wnioskiem z dnia 13 listopada 2010 r. Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w T. wystąpiło o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej działki nr 824 o pow. 0,6445 ha podnosząc, że tytuł prawny do tej działki przysługiwał wnioskodawcy, a nie jednostce uwłaszczonej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1992 r. we wskazanej we wniosku części i podał, że ze skróconego odpisu księgi wieczystej KW nr [...] dotyczącej całej nieruchomości wynika, iż nieruchomość ta stanowiła własność Skarbu Państwa, w zarządzie Zakładów Przemysłu Jedwabniczego "[...]" w T. Na podstawie wykazu zmian gruntowych ustalono, że w skład nieruchomości wchodziła m.in. działka nr 824 o pow. 0,6445 ha, która następnie uległa podziałowi i aktualnie stanowi działki o nr: 824/1, 824/3, 824/4, 824/5, 824/7, 824/8, 824/9, 824/10 i 824/11. Z akt sprawy nie wynika, aby Przedsiębiorstwo [...] w T. posiadało jakiekolwiek prawa rzeczowe do działki nr 824 lub jej części, a w takiej sytuacji nie posiada ono przymiotu strony w postępowaniu uwłaszczeniowym dotyczącym tego gruntu. Wbrew twierdzeniu wnioskodawcy praw do ww. działki nie można wywieść z faktu prowadzenia przez jego poprzednika prawnego działalności na tej działce oraz wybudowania ze środków własnych zaplecza usług komunalnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na dowód czego przedłożono m.in. pozwolenie na budowę zaplecza usług komunalnych – budynku socjalno-administracyjnego, warunki realizacji tej inwestycji, dokumentację projektowo-kosztorysową przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego oraz budowy drogi. Zdaniem organu z przedstawionych dokumentów nie wynika prawo zarządu lub inne prawo rzeczowe do działki nr 824 lub jej części, a tym samym nie potwierdzają one interesu prawnego wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu. Ponadto, z decyzji z dnia 2 kwietnia 1979 r. o pozwoleniu na budowę ww. zaplecza usług komunalnych wynika, że inwestorem był Urząd Miasta w T., a nie Przedsiębiorstwo [...] w T. Powołując się na treść art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) organ wskazał, że pozwolenie na budowę może być wydane podmiotowi, który wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, a tym samym inwestor nie musi posiadać praw rzeczowych do nieruchomości. Do wydania pozwolenia wystarczy więc jedynie wykazanie się prawem do dysponowania gruntem. Nawet zatem gdyby decyzja o pozwoleniu na budowę wydana była na rzecz ww. Przedsiębiorstwa, nie oznaczałoby to, że legitymuje się ono prawem rzeczowym do przedmiotowej działki. Poczynienie natomiast nakładów oraz korzystanie z nieruchomości wskazuje jedynie na interes faktyczny wnioskodawcy, a roszczenia w tym zakresie mogą być dochodzone w trybie cywilnoprawnym. Skoro wnioskodawca nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki nr 824, to tym samym nie posiada interesu prawnego do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Z akt sprawy wynika natomiast, że działka nr 824 stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. własność Skarbu Państwa w zarządzie Zakładów Przemysłu Jedwabniczego "[...]" w T., a Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w Turku nie posiada żadnych praw rzeczowych do ww. działki. Prawa te nie wynikają z faktu prowadzenia działalności na działce nr 824, jak również uzyskanego pozwolenia na budowę zaplecza usług komunalnych, warunków realizacji tej inwestycji oraz dokumentacji projektowo-kosztorysowej. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w T., zarzucając naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację i odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej wydanej z rażącym naruszeniem prawa; 2) art. 15 k.p.a. poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy i ograniczenie się jedynie do rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy; 3) art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu skarżącego, przejawiające się w dowolnej ocenie materiału dowodowego i uznanie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Minister Infrastruktury w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. Przy czym stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną w tym trybie decyzją, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja ta narusza jego sferę prawną. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym stroną postępowania uwłaszczeniowego, toczącego się na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prócz Skarbu Państwa oraz państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu tego gruntu, może być również podmiot, który wykaże, że to jemu, przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazał, aby decyzja uwłaszczeniowa Wojewody Konińskiego z dnia 20 lutego 1992 r. naruszała jego prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w T. oraz jego poprzednik prawny, zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dacie wydania decyzji uwłaszczeniowej oraz w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej (tj. 17 listopada 2010 r.), a także w dacie wydania postanowień odmawiających wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymowali się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 824. W aktach postępowania znajduje się skrócony odpis z księgi wieczystej KW nr [...]z dnia 19 grudnia 1991 r. wskazujący, że cała objęta tą księgą nieruchomość o pow. 20,4445 ha stanowi własność państwową w zarządzie Zakładów Przemysłu Jedwabniczego "[...]" w T. Z wykazu zmian gruntowych wynika z kolei, iż w skład powyższej nieruchomości wchodziła działka nr 824 o pow. 0,6445 ha. Podnoszona przez skarżącego kwestia prowadzenia działalności na przedmiotowej nieruchomości oraz uzyskania przez jego poprzednika prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę obiektów i budowli znajdujących się na działce nr 824, wskazuje jedynie na jego interes faktyczny w niniejszym postępowaniu nadzorczym. Źródłem interesu prawnego w postępowaniu uwłaszczeniowym nie są także nakłady inwestycyjne poczynione na gruncie. Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] lutego 1992r. nie mogło być wszczęte na wniosek Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w T., co obligowało go do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania, stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. w T. reprezentowane przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2012 r. w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. prowadzącą do przyjęcia, że skarżącej nie służy interes prawny i tym samym przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...]. W oparciu o podniesiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie zastosowanie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie przez Ministra Infrastruktury. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego jest możliwa w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji, który nie był stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego. Z uwagi na upływ okresu związanego z korzystaniem przez skarżącą z nieruchomości oraz budynków i urządzeń posadowionych na tym gruncie jedynymi dowodami jakimi dysponuje skarżąca są dokumenty potwierdzające wydatki na wybudowanie i utrzymanie ww. nieruchomości wraz z naniesieniami poniesione przez Przedsiębiorstwo [...] jeszcze przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej i które są ponoszone do chwili obecnej. Skarżąca od dnia odbioru naniesień do chwili obecnej posiada powyższe naniesienia w aktywach trwałych Spółki, co nigdy nie było kwestionowane przez Zakłady Przemysłu Jedwabniczego "[...]" w T. Skarżąca nie może wykazać się tytułem prawnym do nieruchomości z uwagi na przyznanie tego tytułu Zakładom Przemysłu Jedwabniczego "[...]" w T. na mocy decyzji uwłaszczeniowej, wydanej w ocenie skarżącej z naruszeniem prawa. Podniesiono, że Wojewoda K. wydając decyzję uwłaszczeniową, stwierdzającą również nabycie własności budynków i urządzeń znajdujących się na działce nr 824, oparł się jedynie na oświadczeniu ówczesnych władz Zakładów Przemysłu Jedwabniczego "[...]" w T. Zaznaczono, że ze względu na znaczny upływ czasu stwierdzenie po stronie skarżącej przesłanki istnienia interesu prawnego wymaga dokonania szeregu ustaleń, obejmujących przede wszystkim ustalenie ewentualnego wpływu decyzji Wojewody K. z dnia [...] lutego 1992 r. nr [...], na sferę praw Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T. W związku z powyższym Minister Infrastruktury odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej naruszył art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Tylko przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej może jednoznacznie potwierdzić lub wykluczyć interes prawny skarżącej w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarżące Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. w T. zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a., prowadzącą do przyjęcia, że skarżącej nie służy interes prawny i tym samym przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody K. z dnia [...] utego 1992r. nr [...]. Zarzut ten nie mógł być uwzględniony. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. "Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu". Stosownie natomiast do treści art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Strona skarżąca przytoczyła zawarte w zaskarżonym wyroku stwierdzenie, wskazujące – po odwołaniu się do art. 157 § 2 k.p.a. – że stroną postępowania nadzorczego jest strona postępowania zwykłego, jak również podmiot, który wykaże, że decyzja narusza jego sferę prawną, a także tezę, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż stroną postępowania uwłaszczeniowego, toczącego się na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oprócz Skarbu Państwa i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu tego gruntu, może być również podmiot, który wykaże, że to jemu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu. Takie stanowisko nie narusza art. 157 § 2 k.p.a., nie uchybia też przepisowi art. 28 k.p.a. Wykazanie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., wynikającego z normy prawa materialnego (administracyjnego czy też np. cywilnego) jest niezbędne do uznania za stronę postępowania administracyjnego. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji tylko na żądanie podmiotu, który posiada w danej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. możliwe jest wszczęcie postępowania nadzorczego, co wynika z art. 157 § 2 k.p.a. W przeciwnym przypadku, jeżeli wniosek nie pochodzi od uprawnionego podmiotu nastąpić musi odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie przewidzianym w art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej strona skarżąca nie zarzuca Sądowi I instancji błędnego rozumienia wskazanych przepisów, ani też niewłaściwego ich zastosowania. Nie podaje też żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby w sprawie jej interes prawny. Strona skarżąca sugeruje natomiast, że ustalenia faktyczne dokonane w sprawie są niewystarczające, by kategorycznie odmówić jej tytułu do żądania przeprowadzenia na jej wniosek postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji uwłaszczeniowej wydanej na rzecz Zakładów Przemysłu Jedwabniczego "[...]" w T. Skarżąca stwierdza jednocześnie, że nie dysponuje żadnymi innymi dowodami, poza dotychczas przedstawionymi i uznanymi w sprawie za niewystarczające, na poparcie swoich praw do nieruchomości. Skoro w skardze kasacyjnej podniesione zostały wyłącznie zarzuty naruszenia prawa materialnego, to za ich pomocą nie mogą być podważane ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Ministra Infrastruktury, przyjętą następnie przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Skonstruowana w taki jak wyżej przedstawiono sposób skarga kasacyjna nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie zaakceptował odmowę wszczęcia postępowania nadzorczego z uwagi na oczywisty brak wykazania przez stronę skarżącą interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Konińskiego z dnia 20 lutego 1992 r. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.