II GSK 1565/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska (spr.) del WSA Dariusz Dudra Protokolant Nina Szyller po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 148/12 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 148/12 oddalił skargę B. M. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu [...] września 2011 r. B. M. złożył w ZUS Oddział w G. wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] w łącznej kwocie 1231,54 zł. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmówił B. M. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ZUS po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych podlega zasadom określonym w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: "ustawa o s.u.s.". ZUS stwierdził, że w tej sprawie nie zaistniała przesłanka umorzenia w postaci całkowitej nieściągalności, gdyż zobowiązanemu przysługuje udział we własności nieruchomości objętej księgą wieczystą KW nr [...], a zatem należności z tytułu składek mogą zostać zabezpieczone przez stosowny wpis hipoteki przymusowej. Ponadto w sprawie nie zaistniały przesłanki umorzenia zaległości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) dalej: "rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r.". W ocenie ZUS stan finansowy wnioskodawcy i skomplikowana sytuacja na rynku pracy nie stanowią przyczyny, dla której organ miałby rezygnować z dochodzenia należnych składek. ZUS zaznaczył także, że decyzja w tej sprawie jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. B. M., wnosząc o uchylenie decyzji podkreślił, że jego trudna sytuacja uzasadnia umorzenie zaległych składek. Wskazał, że zasiłek z Urzędu Pracy nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych rodziny. Jednocześnie jego starania zmierzające do podjęcia pracy pozostają bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 21 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek (art. 24 ust. 2) mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w ust. 3. Wyliczenie zawarte w powołanym przepisie ma charakter wyczerpujący, a tym samym stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że wystąpiła całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tej normie, daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. Jednak nawet wówczas oznacza to dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Art. 28 ust. 2 ustawy o s.u.s jest oparty na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi, który w razie stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Jednocześnie w przypadku stwierdzenia braku całkowitej nieściągalności, ustalanej według kryteriów wskazanych w art. 28 ust. 3 organ podejmujący decyzję na podstawie art. 28 ust. 2 pozbawiony jest prawnej możliwości umorzenia należności z tytułu składek. Sąd podzielił stanowisko ZUS co do braku wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności i – w konsekwencji – braku prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Jakkolwiek sytuacja skarżącego nie jest łatwa to jednak z akt sprawy wynika, że dysponuje on udziałem we współwłasności nieruchomości, która może podlegać zajęciu, więc istnieją możliwości wyegzekwowania należnego świadczenia. Prawidłowo zatem oceniono, że w świetle art. 28 ustawy o s.u.s. wobec skarżącego nie zaistniał stan całkowitej nieściągalności, który mógłby uzasadniać umorzenie zaległości. Pomimo braku całkowitej nieściągalności ustawodawca przewidział możliwość umarzania zaległości w uzasadnionych przypadkach. Poszczególne przesłanki umorzenia z tej przyczyny określono w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przepis ten daje organowi – podobnie jak w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności – możliwość, a nie obowiązek umorzenia zaległości. To w gestii Zakładu pozostaje więc uznanie, czy w zaistniałym stanie faktycznym za zasadne uzna umorzenie świadczeń. Sąd podkreślił, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ zgromadził kompletny materiał dowodowy niezbędny do analizy sytuacji materialnej wnioskodawcy i ocenił go wyczerpująco. Na tej podstawie doszedł do słusznego przekonania, że trudna sytuacja skarżącego nie uzasadnia przedwczesnej rezygnacji ZUS z dochodzenia wymaganych należności, a tym samym nie zaistniały przesłanki do umorzenia o jakich mowa w § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Trudności w znalezieniu pracy nie muszą oznaczać, że skarżący nie znajdzie zatrudnienia w najbliższej przyszłości, czy też nie wznowi prowadzenia działalności gospodarczej, zaś uzyskane w ten sposób przychody pozwolą na opłacenie należnych składek. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sytuacja finansowa skarżącego została oceniona należycie przez ZUS, który nie stwierdzając zaistnienia przesłanek z art. 28 ustawy o s.u.s. oraz zawartych w rozporządzeniu MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. nie mógł umorzyć zaległości. II Skargę kasacyjną złożył B. M. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, które nie zostały opłacone ani w całości ani w części. Wnoszący skargę kasacyjną B. M. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: – art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. w zw. z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", przez błędną subsumpcję przepisu art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że brak było podstaw do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne pomimo istnienia ważnego interesu osoby zobowiązanej; – § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez błędną subsumpcję i nieprzyjęcie, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby skarżącego jako zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2 na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy o s.u.s. przez jego błędną wykładnię i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia czy majątek skarżącego jest majątkiem, z którego można egzekwować należności, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny zebranego materiału dowodowego w zakresie, w jakim należało ustalić okoliczności potwierdzające, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne skutkujące uznaniem, że nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy o s.u.s.; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przekroczeniem granic uznania administracyjnego oraz związane z tym naruszenie przepisów regulujących postępowanie administracyjne, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", w szczególności skutkujące niewzięciem pod uwagę podeszłego wieku oraz złego stanu zdrowia skarżącego, jak również preferencyjnym potraktowaniem interesu organu w porównaniu z interesem skarżącego. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd zupełnie bezzasadnie powołał się, w ślad za organem, na możliwość ustanowienia hipoteki przymusowej na nieruchomości, której skarżący jest współwłaścicielem. Hipoteka nie prowadzi do zaspokojenia wierzytelności a tylko ją zabezpiecza. Nie sposób przy tym przyjąć, że organ mógłby prowadzić egzekucję z tej nieruchomości, pozbawiając tym samym dachu nad głową skarżącego i jego liczną rodzinę. Zatem w tej sprawie de facto wystąpił przypadek całkowitej nieściągalności zaległych składek. Ponadto Sąd I instancji zaakceptował działanie organu polegające na zaniechaniu analizy materiału dowodowego w celu ustalenia czy przedstawiona przez skarżącego sytuacja życiowa i majątkowa pozwala na opłacenie składek. Skoro skarżący i jego rodzina do niedawna utrzymywali się z emerytury zmarłego ojca, a żona skarżącego nie osiąga żadnych dochodów i opiekuje się chorą matką, natomiast skarżący cierpi na niedowład ręki oraz ponosi koszty zakupu drogich lekarstw, to nawet "niewielkie" zadłużenie wobec ZUS jest niemożliwe do spłacenia. Co więcej, ZUS, a za nim Sąd I instancji wykroczyli poza granice uznania administracyjnego, ponieważ w sprawie nie zbadano czy w wyniku egzekucji zadłużenia pojawi się niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego i jego rodziny. ZUS nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionej podstawie, zatem podlega uwzględnieniu. Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej należy przypomnieć, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie zachodzi. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają podstawy kasacyjne, w których należy przywołać konkretne przepisy prawa, które naruszył Sąd I instancji oraz określić sposób naruszenia tych przepisów. W sytuacji kiedy wnoszący skargę kasacyjną zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie oraz naruszenie przepisów prawa procesowego polegające na akceptacji przez Sąd I instancji wadliwych ustaleń i wadliwego uzasadnienia decyzji, w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty procesowe, bowiem tylko w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można prawidłowo zastosować prawo materialne. Taka właśnie sytuacja występuje w sprawie niniejszej. Wnoszący skargę kasacyjną zarzuca bowiem w ostatnim zarzucie kasacyjnym naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wieku i stanu zdrowia skarżącego. Zarzut ten jest uzasadniony. Zgodnie z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. należności z tytułu składek ubezpieczonych będących jednocześnie ich płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo, że nie zachodzi ich całkowita nieściągalność. Z art. 28 ust. 3b ustawy o s.u.s. wynika, że dla oceny, czy przypadek jest uzasadniony należy brać pod uwagę z jednej strony ważny interes osoby zobowiązanej a z drugiej strony stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ważny interes zobowiązanego precyzuje § 3 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zgodnie z powołanymi przepisami interes zobowiązanego w umorzeniu należności z tytułu składek determinuje jego stan majątkowy i sytuacja rodzinna. Podejmując decyzję uznaniową organ musi zatem wyważyć oba wskazane interesy, zaś aby to uczynić musi dokładnie ustalić sytuację osoby zobowiązanej. Jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, żądanie umorzenia składek jest uzasadnione. Decyzja Zakładu jest decyzją uznaniową, bowiem z jednej strony na uznaniu opiera się decydująca dla rozstrzygnięcia ocena, czy skutki odmowy umorzenia byłyby zbyt ciężkie dla zobowiązanego i jego rodziny, a z drugiej strony Zakład musi wziąć pod uwagę stan swoich finansów. Zatem istota problemu sprowadza się do należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego i właściwej oceny jego wyników oraz należytego, wnikliwego uzasadnienia decyzji. Organ dla podjęcia prawidłowej decyzji musi mieć bowiem jasność, czy opłacenie należności z tytułu składek rzeczywiście pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności pozbawiłoby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Jeżeli te okoliczności zostaną w sposób niewątpliwy stwierdzone, brak podstaw do wydania decyzji o odmowie (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 349/09, dostępny w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Decyzja uznaniowa podlega jednak kontroli sądowej, bowiem wbrew poglądom Sądu I instancji i organu, ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięcia. Swoboda wyboru zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że swoboda uznania administracyjnego ograniczona jest przesłankami sformułowanymi w art. 28 ustawy o s.u.s. i w § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. W sytuacji, gdy strona je wykaże, organ aby uniknąć dowolności decyzji, musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia a w wywodach tych musi rozważyć zarówno ważny interes osoby zobowiązanej, jak i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Organ, w postępowaniu z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, musi zatem ustalić, czy zobowiązany wykazał, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zapłata należności pociągnęłaby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny, m.in. z uwagi na to, że zapłata pozbawiłaby go i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych oraz, z uwagi na to, że zobowiązany dotknięty jest przewlekłą chorobą. Ciężar dowodu istnienia przesłanek umorzenia, co do zasady, spoczywa na wnioskodawcy, ale to organ administracji odpowiada za prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz rzetelność dokonanych ustaleń. Prawidłowość powyższych działań organu podlega kontroli sądowej, w ramach której Sąd ocenia, czy zgromadzony został wystarczający materiał dowodowy dla ustalenia istnienia (lub nieistnienia) przesłanek umorzenia oraz czy zgromadzony materiał został prawidłowo oceniony, a następnie, czy z oceny tej zostały wyciągnięte wnioski właściwe pod względem logicznym i pod względem prawnym. W sprawie niniejszej organy administracji obu instancji przeanalizowały prawidłowo treść przepisów prawa materialnego, a także zgromadziły dowody dotyczące sytuacji majątkowej, zdrowotnej, rodzinnej i życiowej wnioskodawcy a następnie powołując się na uznanie administracyjne odmówiły umorzenia należności argumentując to uznaniowością decyzji. Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku także powołał się na uznaniowość decyzji i zaakceptował podjęte rozstrzygnięcia administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze wywody wyżej przedstawione wskazuje, że w decyzjach uznaniowych dotyczących odmowy umorzenia należności z tytułu składek organ powinien nie tylko szczegółowo przedstawić sytuację wnioskodawcy, ale także wyciągnąć wnioski ze zgromadzonych dowodów i ustalić czy w świetle zgromadzonych dowodów istnieją przesłanki umorzenia należności, a jeżeli uznaje, że nie istnieją, to wyraźnie wyjaśnić, na czym opiera to przekonanie. Powinien także rozważyć nie tylko możliwość spłacenia zaległości przez wnioskodawcę ale również skutki jakie wywrze dokonanie spłaty dla zobowiązanego i jego rodziny. W ramach tych rozważań należy ocenić szczegółowo źródła dochodu wnioskodawcy, możliwości zarobkowe, wiek, stan zdrowia, sytuację rodzinną i wyjaśnić dlaczego organ uważa, że mimo poczynionych ustaleń odmowa umorzenia jest uzasadniona. Szczegółowe porównanie wpływów i wydatków jest przy tym pomocne dla dokonania prawidłowej oceny. W sprawie niniejszej Sąd I instancji zaakceptował rozstrzygnięcie organu nie oceniając przyczyn rozstrzygnięcia i uzasadniając to uznaniowością decyzji, która w jego ocenie wyklucza kontrolę merytoryczną. Jak wskazano wyżej tak przeprowadzona kontrola sądowa rozstrzygnięcia administracyjnego jest wadliwa. Trafny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. akceptując naruszenie art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. przez niekompletne ustalenia i niewystarczające uzasadnienie dotyczące wpływu sytuacji wnioskodawcy a w szczególności jego wieku i stanu zdrowia na możliwość spłaty. Z tej przyczyny uchylenie zaskarżonego wyroku okazało się niezbędne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd I instancji ponownie oceni kontrolowane decyzje i zbada czy i jakie wnioski wyciągnął organ ze zgromadzonych dowodów, z których wynika, że wnioskodawca w dacie wydania decyzji miał 62 lata, niepracującą żonę w wieku 59 lat opiekującą się chorą matką, chorował na trwały niedowład ręki lewej, stan po udarze mózgu i niedokrwienie ręki prawej, musiał brać leki, był bezrobotny i mimo licznych udokumentowanych starań nie mógł znaleźć pracy, korzystał z zasiłku dla bezrobotnych, był współwłaścicielem w 1/8 części małego domu, w którym mieszkał z rodziną, prowadził wspólne gospodarstwo z dorosłymi synami, należności główne wynosiły połowę zadłużenia. Wobec zasadności zarzutu dotyczącego wadliwego dokonania ustaleń będących podstawą rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za przedwczesne rozpatrywanie zarzutów dotyczących zastosowania prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu radcy prawnego działającego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny.