III SA/Po 916/11

Dnia 21 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Sokołowska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: stażysta Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia .... roku nr w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej i umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę ... tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Decyzją z dnia 30 listopada 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz. U. Nr 35, poz. 217 ), przyznał G płatność bezpośrednią do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 781,35 zł, w tym Jednolitą Płatność Obszarową w kwocie 395,02 zł i Uzupełniającą Płatność Obszarową w kwocie 386,33 zł. Postanowieniem z dnia 09 marca 2011 r., wznowiono z urzędu postępowania administracyjne w niniejszej sprawie. Postanowienie to zaadresowano do G i M. Organ I instancji decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r., na podstawie art. 5 ust. 1, art. 7, art. 18 ust. 2 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 151 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 2 kpa, uchylił z urzędu swoją decyzję z dnia 30 listopada 2007 r. w całości i umorzył postępowanie wobec G w przedmiocie przyznania płatności za 2007 rok. W uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż na podstawie wyroku Sądu Rejonowego z dnia 11 sierpnia 2009 r. stwierdzono, iż w dniu 15 maja 2007 r. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej M złożyła w organie wniosek o udzielenie przedmiotowych płatności dla G, podrabiając jej podpis. 19 grudnia 2007 r. uzyskała ona dopłaty, działając przez to na szkodę ARiMR. Z powodu braku uprawnionych osób postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Powyższa decyzja została zaadresowana do G i M, z pouczeniem o prawie do wniesienia odwołania w odpowiednim trybie. Odwołanie od tej decyzji wniosła M, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zarzucając organowi naruszenie art. 7, 77, 107 i art. 10 kpa poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie wszystkich zgromadzonych dowodów, niezagwarantowanie jej czynnego udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż organ nie zbadał, kto był faktycznym użytkownikiem i posiadaczem spornego gruntu, albowiem o prawie do dopłat decyduje faktyczne posiadanie nieruchomości rolnej, a nie tytuł prawny do niej. Strona odwołująca się miała faktycznie użytkować rolniczo sporne grunty należące do jej siostry – G. Postanowieniem z dnia 7 września 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził – na podstawie art. 134 kpa – niedopuszczalność powyższego odwołania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w przypadku, gdy odwołanie wnosi podmiot nie mający przymiotu strony ( w rozumieniu art. 28 kpa ) należy orzec o niedopuszczalności tego odwołania. Jedyną stroną postępowania w przedmiocie dopłat za 2007 rok była G co wynikać ma z sentencji i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Decyzja I instancji została wysłana do M wyłącznie w celach informacyjnych, miała ona w niniejszej sprawie interes faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Bez znaczenia było badanie podmiotu faktycznie użytkującego nieruchomości, skoro G w rzeczywistości nie miała intencji we wszczynaniu postępowania o dopłaty, a jej siostra – M w ogóle nie wystąpiła we własnym imieniu z wnioskiem o udzielenie płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M wniosła o uchylenie postanowienia, zarzucając naruszenia art. 8, 28 i 134 kpa. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, iż skarżąca miała przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, gdyż była generalnie traktowana przez organ jako strona postępowania wznowieniowego – doręczano jej akty wydawane w sprawie wraz z odpowiednim pouczeniem o środkach ich zaskarżenia. W przypadku przyjęcia koncepcji o nieposiadaniu przez skarżącą przymiotu strony organ był zobowiązany uznać, iż jego decyzja jest nieważna na podstawie art. 156 §1 pkt. 4 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumenty. Na rozprawie w dniu 21 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego wnosił o uznanie skarżącej za stronę, powołując się na wyrok NSA z 6.02.2001 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga okazała się uzasadniona. Wskazać należy na wstępie, iż zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie o istnieniu interesu prawnego danej osoby można mówić w sytuacji, gdy występuje ona wobec organu z roszczeniem prawnym opartym na określonej normie materialnego prawa publicznego ( administracyjnego ), stwarzającej dla tego podmiotu prawo podmiotowe publiczne. Interes tego rodzaju może być zaspokojony przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, kształtującego sytuację prawną danego podmiotu. Interes prawny musi być indywidualny, konkretny, aktualny i weryfikowalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Również obowiązek wskazany w art. 28 kpa musi wynikać z normy prawa materialnego i jego nałożenie winno wynikać z wydania decyzji administracyjnej ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 178-190 ). Nieco inaczej definiowane jest pojęcie strony w postępowaniu odwoławczym ( art. 127 §1 kpa ), gdyż legitymację do wniesienia odwołania ma podmiot, który twierdzi, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego lub prawnie nałożonego obowiązku. Takie twierdzenie jednostki daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, które zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego. Wskazuje się ponadto, iż skierowanie decyzji organu I instancji do osoby nie będącej stroną w danej sprawie daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania. Ma ona bowiem interes prawny w czynieniu starań o obalenie takiej decyzji, nakładającej na nią bezzasadnie obowiązki ( zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 483-484 ). Dokonuje się w ten sposób rozróżnienia pomiędzy stroną postępowania I instancyjnego a stroną postępowania odwoławczego, którą może być podmiot nie posiadający przymiotu strony w postępowaniu I instancyjnym, ale jednocześnie uzyskujący przymiot strony w postępowaniu odwoławczym wyłącznie na skutek błędnego doręczenia mu jako adresatowi decyzji organu I instancji. W niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał w dniu 30 listopada 2007 r. decyzję przyznającą dopłaty G za 2007 rok. Postępowanie to zostało wszczęte formalnie z wniosku G i wydana decyzja dotyczyła sfery jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Na mocy tej decyzji przyznano bowiem G określone dopłaty, opierając się przy tym na konkretnych normach prawa administracyjnego ( art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz. U. Nr 35, poz. 217 ). Z tego też względu organ II instancji zasadnie uznał, iż stroną postępowania wznowieniowego winna być co do zasady wyłącznie G, a nie M. Postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji organu I instancji w dniu 30 listopada 2007 r. dotyczyło bowiem wyłącznie sfery interesów prawnych G. Sąd uznał wobec tego, iż organ I instancji niezasadnie wydał postanowienie w dniu 9 marca 2011 r. o wznowieniu postępowania z urzędu adresując je zarówno do G, jak i odrębnie do M. Podobnie bezpodstawne było zaadresowanie decyzji organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2011 r. do G i do M. Wbrew twierdzeniom organu II instancji w decyzji skierowanej do M określono ją jako jej adresata. Została ona pouczona przy tym, iż od decyzji tej przysługuje jej odwołanie do organu II instancji we wskazanym trybie ustawowym. Sąd nie podzielił wobec tego, tezy organu, iż skarżąca G otrzymała decyzję organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2011 r. wyłącznie w celach informacyjnych. Powyższe orzeczenia zostały doręczone stronie skarżącej niezasadnie, jednak poprzez fakt dokonania takiego doręczenia powstała specyficzna sytuacja procesowa, albowiem – jak już wskazano powyżej – skuteczne skierowanie decyzji organu I instancji do osoby nie będącej stroną w danej sprawie ( w rozumieniu art. 28 kpa ) daje tej osobie odrębną legitymację do wniesienia odwołania. Ma ona bowiem swój interes prawny w czynieniu starań o obalenie takiej decyzji, nakładającej na nią bezzasadnie obowiązki ( zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 483-484 ). Z tego też powodu należało uznać, iż zaskarżone postanowienie organu II instancji z dnia 7 września 2011 r. zostało wydane z naruszeniem art. 134 kpa. Nie zachodziła bowiem sytuacja niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, gdyż strona skarżąca posiadała legitymację procesową do wniesienia tego środka zaskarżenia od decyzji organu I instancji, skierowanej do niej jako jej adresata. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie winno zostać uchylone, a organ II instancji winien rozpoznać wniesione odwołanie M. Należy jednak wyraźnie podkreślić, iż skarżąca co do zasady nie miała przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i możliwości występowania w takim charakterze w postępowaniu wznowieniowym przez organem I instancji. Stroną tego postępowania mogła być jedynie G. Decyzja organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2011 r. została doręczona M jako jednemu z jej adresatów bezpodstawnie, wobec czego akt ten został obarczony niewątpliwie kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt. 4 kpa ( został bowiem skierowany do osoby nie będącej stroną w sprawie ). Jest to jedna z ustawowych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Należy jednak podkreślić, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa NSA i doktryny po wniesieniu odwołania, w trakcie postępowania odwoławczego, organ II instancji nie może orzekać na podstawie art. 156 kpa, z uwagi na inny zakres i charakter jego działań i uprawnień jako organu nadzoru ( zob. m. in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 614; wyrok NSA z 5.1.1982 r., II SA 919/81, ONSA 1982/1/5 ). Z treści samego odwołania skarżącej wynika jednoznacznie, iż jej pismo miało inicjować wszczęcie postępowania odwoławczego przed organem II instancji, a nie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I instancji w trybie art. 156 kpa. Z tego też powodu organ II instancji przy rozpatrywaniu odwołania winien stwierdzić, iż decyzja organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2011 r. została obarczona kwalifikowaną wadą prawną w zakresie, w jakim za jej adresata uznano M. Nie mogła ona bowiem być adresatem tego aktu, ze względu na brak przymiotu strony postępowania wznowieniowego w rozumieniu art. 28 kpa. Konsekwencją tego winno być uchylenie przez organ II instancji w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 kpa decyzji organu I instancji z dnia 12 kwietnia 2011 r. w części dotyczącej M oraz umorzenie postępowania przez organem I instancji w części dotyczącej skarżącej ( jako bezprzedmiotowego ) - zob. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 517. Biorąc pod uwagę wskazane wyższej okoliczności Sąd uznał, iż postanowienie Dyrektora ARiMR zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 134, 127 § 1 i 28 kpa) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o uchyleniu skarżonego postanowienia. O wykonalności postanowienia oraz o zwrocie kosztów stronie skarżącej Sąd postanowił zaś w oparciu o art. 200 i art. 152 cytowanej ustawy.