III SAB/Łd 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "Zielone Światło" w O. w przedmiocie niepodjęcia decyzji w sprawie zaprzestania realizacji programu zatrudnienia socjalnego zobowiązuje Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "Zielone Światło" w O. do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zaprzestania realizacji programu zatrudnienia socjalnego przez S. G., w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu. Pismem z dnia 4 października 2011 roku skierowanym do Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "A." w O., S. G. zwróciła się z prośbą o zmianę stanowiska i umożliwienie kontynuowania Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego, wskazując, iż od dnia 6 czerwca 2011 roku regularnie i sumiennie uczestniczyła w zajęciach i wykonywała nałożone na nią obowiązki. Podniosła, iż "decyzja o zaprzestaniu realizacji programu jest dla niej niesprawiedliwa i krzywdząca ale przede wszystkim jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa". Z treści powyższego pisma wynika, że w dniu 29 września 2011 roku Dyrektor Centrum Integracji Społecznej "A." w O. oświadczył ustnie S. G. – uczestniczce Centrum Integracji Społecznej "A." w O., że zwalnia ją dyscyplinarnie. Na powyższe pismo Dyrektor Centrum Integracji Społecznej "A." w O. nie udzielił odpowiedzi. W piśmie z dnia 28 października 2011 roku S. G. działając na podstawie art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.) – [zwaną dalej w skrócie –p.p.s.a.] wezwała Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "A." w O. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu decyzji w sprawie zaprzestania realizacji programu w ramach uczestnictwa w Centrum Integracji Społecznej. W uzasadnieniu strona wskazała, że do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej "A." w O. została skierowana przez Ośrodek Pomocy Społecznej w O. Od dnia 6 czerwca 2011 roku do dnia 29 września 2011 roku była uczestnikiem Centrum i regularnie i sumiennie realizowała indywidualny program zatrudnienia socjalnego. Nadmieniła, że niniejsze wezwanie spowodowane jest brakiem reakcji ze strony Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "A." w O. na jej pismo z dnia 4 października 2011 roku oraz na pismo Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 12 października 2011 roku. Wskazała, iż na podstawie art. 13 ust. 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 roku o zatrudnieniu socjalnym (t.j. Dz.U. 2011r., Nr 43, poz. 225) Kierownik Centrum Integracji Społecznej zobowiązany jest do wydania decyzji o zaprzestaniu realizacji programu. Powyższe pismo zostało doręczone organowi w dniu 2 listopada 2011 roku. W dniu 22 listopada 2011 roku (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej) S. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "A." w O. w przedmiocie niepodjęcia decyzji w sprawie zaprzestania realizacji programu zatrudnienia socjalnego realizowanego w ramach uczestnictwa w Centrum Integracji Społecznej, pomimo obowiązku ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 4a ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Wniosła o zobowiązanie Kierownika Centrum Integracji Społecznej do podjęcia wskazanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę z dnia 26 stycznia 2012 roku Dyrektor Centrum Integracji Społecznej "A." w O. wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż Centrum Integracji Społecznej nie jest organem administracji publicznej, działa na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu socjalnym. W niniejszej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne. Uczestnicy Centrum Integracji Społecznej realizują indywidualny program zatrudnienia socjalnego, do którego przystępują na własny wniosek (zgłoszony pisemnie, bądź ustnie). Zaprzestanie realizacji programu następuje natomiast w przypadkach określonych w § 13 Indywidualnego Programu Zatrudnienia, który jest zgodny z art. 13 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Ponadto Dyrektor podniósł, iż każdy zainteresowany realizacją programu może w dowolnym czasie ponownie starać się o uczestnictwo w Centrum Integracji Społecznej, jeżeli spełnia warunki, o których mowa w art. 1 ust. 2-4 ustawy. Do odpowiedzi na skargę Dyrektor nie załączył żadnych akt dotyczących S. G. Jedynym załączonym dokumentem był wzór formularza uczestnictwa w Indywidualnym programie zatrudnienia socjalnego oraz decyzja Wojewody [...]. Na rozprawie w dniu 22 marca 2012 roku skarżąca oświadczyła, iż w ramach indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego wykonywała prace porządkowe na terenie miasta O. W wyniku dyscyplinarnego zwolnienia utraciła prawo do świadczeń wynikających z faktu uczestnictwa w programie realizowanym przez CIS. Wskazała, iż nie są znane jej przyczyny, z powodu których została dyscyplinarnie zwolniona przez Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "A." w O. z realizacji programu w ramach CIS. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.)- [zwaną dalej –p.p.s.a], obejmuje również bezczynność organów. Zakres przedmiotowy skarg na bezczynność wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów, czynności i interpretacji przepisów prawa podatkowego. Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.). Bezczynność organu, zachodzi natomiast w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie, organ nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. W rezultacie skarga na bezczynność jest nie tylko środkiem procesowym, mającym przeciwdziałać opieszałym i przewlekłym działaniom, ale umożliwia też dokonywanie przez sąd administracyjny prawidłowej wykładni prawa administracyjnego wówczas, kiedy organ, jak w niniejszej sprawie, głosi pogląd, że żadna norma ustawowa nie zobowiązuje go i nie upoważnia do działania i wydania stosowanego rozstrzgnięcia. Uwzględniając skargę na bezczynność , Sąd może natomiast orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (por wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00). W ocenie Sądu analizowana pod kątem zgodności z prawem procesowym skarga na bezczynność Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "A." w O. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Dyrektor - wbrew ustawowemu obowiązkowi nie wydał decyzji o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego. Aktem regulującym uczestnictwo w programach zatrudnienia socjalnego jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 roku o zatrudnieniu socjalnym (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 43, poz. 225 ze zm.). Wspomniana ustawa przewiduje m.in. realizację reintegracji zawodowej i społecznej poprzez uczestnictwo w zajęciach prowadzonych przez centrum integracji społecznej. Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określa art. 12 i 13 ww. ustawy. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 4 tejże ustawy, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Stosownie zaś do treści art. 13 ust. 4a ustawy, w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 13 ust. 4b ustawy). Z powyższego wynika, że w każdym przypadku, kiedy uczestnik programu uporczywie narusza postanowienia programu lub trwale opuścił zajęcia przewidziane w programie, decyzję o zaprzestaniu realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Decyzja o zaprzestaniu realizacji programu podlega kontroli sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z przedstawionego powyżej stanu faktycznego Dyrektor Centrum Integracji Społecznej "A." w O. zawiadomił ustnie skarżącą realizującą od dnia 6 czerwca 2011 roku indywidualny program zatrudnienia socjalnego w Centrum Integracji Społecznej "A." w O., że zwalnia ją dyscyplinarnie z realizacji programu. W piśmie z dnia 4 października 2011 roku skierowanym do Dyrektora Centrum Integracji Społecznej "A." w O., skarżąca zwróciła się z prośbą o zmianę stanowiska i umożliwienie kontynuowania indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, wskazując, iż od dnia 6 czerwca 2011 roku regularnie i sumiennie uczestniczyła w zajęciach i wykonywała nałożone na nią obowiązki. Do dnia wyrokowania tj. do dnia 22 marca 2012 roku, pomimo wskazanego powyżej pisma i wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 28 października 2011 roku , Dyrektor Centrum Integracji Społecznej "A." w O. nie wydał decyzji o zaprzestaniu realizacji przez skarżącą indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, pomimo ustawowego obowiązku wynikającego wprost z art. 13 ust. 4a ustawy. Jak wynika z akt sprawy jedyną czynnością organu podjętą do dnia wydania wyroku była odpowiedź na skargę, w której Dyrektor wyraził pogląd, że "centrum integracji społecznej nie jest organem administracji, pomimo, że działa na podstawie ustawy o zatrudnieniu socjalnym. W niniejszej sprawie nie toczyło się natomiast żadne postępowanie". Ze stanowiskiem Dyrektora CIS nie sposób się jednak zgodzić. W przypadku bowiem wystąpienia dwóch pierwszych powodów, określonych w art. 13 ust. 4 ustawy, które wiążą się z negatywną postawą uczestnika wobec realizowanego programu zatrudnienia, kierownik CIS jest zobowiązany z mocy ustawy wydać decyzję administracyjną. Jedynie w przypadku złożenia oświadczenia o odstąpieniu od realizacji programu przez samego uczestnika ustawodawca nie przewidział potrzeby wydawania decyzji o zaprzestaniu realizacji programu. W tym przypadku wystarczy przyjęcie oświadczenia przez kierownika CIS lub upoważnionego pracownika CIS. Decyzja kierownika CIS o zaprzestaniu realizacji programu zatrudnienia socjalnego z winy uczestnika jest decyzją ostateczną, od której przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Taki wniosek płynie wprost z literalnego brzmienia art. 13 ust. 4b w/w ustawy, który przewiduje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji kierownika CIS. Nie ma więc racji Dyrektor stwierdzając, że ponieważ w sprawie nie toczyło się żadne postępowanie i CIS nie jest organem administracji publicznej nie ma podstaw do wydania decyzji. Taka interpretacja jest wprost sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa zgodnie z którymi z woli ustawodawcy w przedmiotowej sprawie istnieje obowiązek wydania decyzji. W przeciwnym wypadku decyzje kierownika CIS pozostawałyby poza wszelką kontrolą, mimo, iż od tych decyzji zależy prawo uczestników do świadczeń, o których mowa w art. 13 ust. 6 ustawy. Nie bez znaczenia dla sprawy jest bowiem okoliczność konsekwencji jakie wiążą się z wykreśleniem uczestnika z realizacji programu w ramach CIS. Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu w tym wypadku ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero bowiem wydanie rozstrzygnięcia umożliwi ewentualną kontrolę legalności wykreślenia uczestnika, co uwzględniając konsekwencje takiego działania jest bardzo istotne z punktu widzenia skarżącej, pozbawionej świadczeń. W świetle przedstawionych okoliczności należało zatem stwierdzić, że Dyrektor Centrum Integracji Społecznej "A." w O., który ustnie powiadomił skarżącą o dyscyplinarnym zwolnieniu z realizacji programu, pozostaje w bezczynności w przedmiocie niepodjęcia decyzji o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego. Wobec powyższego stosownie do art. 149 i 286 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. a.ł.