IV SA/Po 1222/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012r. sprawy ze skargi H.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz H. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] i w pkt 2 tej decyzji ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego przewidzianej do realizacji w W., na działce nr ewid. [...], ark. mapy [...]. Na skutek pisma Wojewody W. z dnia [...]stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...]sierpnia 2010 r., nr [...]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł H. W.. Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł H. W. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) wobec oparcie decyzji na przepisach, które w chwili wydawania decyzji nie obowiązywały (zostały uchylone) przepisach art. 82 ust. 3, art. 82 ust. 2, art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 Kpa - zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103). Prawo strony do wyłączenia pracownika z ogólnego postępowania administracyjnego nie jest ani bezpośrednim prawem konstytucyjnym, ani też nie wynika z przepisów obowiązującego prawa materialnego. Nie decyduje też ostatecznie o prawach i obowiązkach strony. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie Kpa jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 20). Instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych oraz jest elementem sprawiedliwości społecznej. Elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/4/60). Natomiast w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., (sygn. akt P 57/07, OTK-A 2008/10/178, Dz.U. z 2008 nr 229, poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu - również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponadto w wyroku tym Trybunał wskazał, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (podobnie Komentarz do art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. II). Ponadto w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07, OTK-A 2008/8/137 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być "rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego - postępowania sądowego". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, iż przez określenie "branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona (por. wyrok NSA z dnia z dnia 19 kwietnia 2005 r. , sygn. akt OSK 1491/04, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 683/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Na powyższy problem zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał przywołując dotychczasowe orzecznictwo Trybunału i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wskazał, iż istotą tzw. bezstronności obiektywnej, jest "nie tylko to, by sędzia orzekający w sprawie zachowywał się zawsze rzeczywiście zgodnie ze standardami niezawisłości i bezstronności, lecz także by w ocenie zewnętrznej zachowanie sędziego odpowiadało takim standardom. Reguły wyłączenia sędziego służą bowiem budowie społecznego zaufania do wymiaru sprawiedliwości (...) przez usuwanie choćby pozorów braku bezstronności" (wyrok TK z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 19/02). Drugi wymiar beztronności, tzw. bezstronność subiektywna, polega zaś na tym, że sędzia musi mieć jeszcze dodatkowo wewnętrzne przekonanie o możliwości wydania wyroku bez faworyzowania jakiegokolwiek uczestnika postępowania. W dalszej części uzasadnienia Trybunał wskazał, iż w orzecznictwie konstytucyjnym podkreślane były również ograniczenia prawnych instrumentów zapobiegania stronniczości sędziego poprzez wprowadzanie regulacji nakazujących mu wyłączenie się od orzekania w sprawie. Dalej Trybunał wskazał, iż "stronniczość to stan psychiczny sędziego, mogący się uzewnętrzniać w mniejszym lub większym stopniu. Stąd też zagrożenia bezstronności dają się zobiektywizować tylko w ograniczonym zakresie. Przyczyny stronniczości są bowiem zróżnicowane, a przez to nie dające się do końca zdefiniować, tak dalece, jak zawsze natura każdego człowieka czyni go w różnych sytuacjach - w sposób mniej lub bardziej uświadomiony - stronniczym" (powołany wyrok w sprawie o sygn. K. 1/98). Ponadto Trybunał wskazał, że zarówno kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym ma swoje źródło w tym samym stanie faktycznym. Nie tylko więc wymagają one oceny tych samych okoliczności i dowodów, ale niekiedy nawet ustosunkowania się przez skład orzekający do tych samych zarzutów (choć stawianych z myślą o osiągnięciu nieco innych celów). W opinii Trybunału Konstytucyjnego okoliczność orzekania tego samego sędziego w sprawie legalności decyzji o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji, którą wcześniej kontrolował w ramach "zwykłego" postępowania sądowoadministracyjnego należy zaliczyć do bezwzględnych przesłanek wyłączenia sędziego, która zawsze i a priori powinna ze względu na swoją wagę powodować wyłączenie sędziego z mocy ustawy. Potencjalne zagrożenie dla bezstronności sędziowskiej w opisywanej sytuacji jest bowiem tego typu, że - niezależnie od faktycznych okoliczności danej sprawy - może wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do obiektywizmu sędziego. Podkreślenia wymaga, iż analogiczne sytuacje, opisane przez Trybunał, będą miały miejsce we wszystkich nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W szczególności chodzi tu o sprawy dotyczące postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, postępowania w sprawie uchylenia decyzji oraz postępowania w sprawie zmiany decyzji. Co prawda powyższe orzeczenia odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów. Za powyższy stanowiskiem przemawia fakt, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i doktrynie podnosi się, że uregulowane w art. 24 oraz art. 25 Kpa instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str.12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 104/11, oraz z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1228/10 dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Również za powyższą interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 Kpa przemawia dokonana ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., nr 6, poz.18) nowelizacja powyższego przepisu. W tym miejscu wskazać należy, iż w dotychczasowym brzmieniu przepis ten wskazywał, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Porównanie dotychczasowego brzmienia przepisu z brzmieniem tego przepisu nadanym wspomnianą wyżej wskazaną nowelizacją, w ocenie składu orzekającego, przemawia za dokonaną wyżej interpretacją art. 24 § 1 pkt 5 Kpa. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienie z sytuacją, iż osoba, która brała udział w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...] o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, brała także udział w postępowaniu nieważnościowym. Powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ wydał w składzie A. K., A. K.-M. oraz B. S.. Natomiast decyzję z dnia [...] września 2011 r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w składzie A. K., J.G., M. J.. Podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga okoliczność, iż A. K., która brała udział w wydaniu zarówno decyzji z dnia [...]sierpnia 2010 r. jak i decyzji z dnia [...] września 2011 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy była sprawozdawcą w sprawie. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w składzie orzekającym w II instancji, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zasiadała osoba, która brała udział w wydawaniu tej decyzji. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzje Burmistrza Gminy M. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i pkt 2 decyzji ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Taki stan rzeczy w świetle z wyżej przytoczonych argumentów nie jest do pogodzenia z Konstytucyjnymi zasadami jak również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w tym z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 Kpa) jak również zasadę praworządności (art. 7 Kpa). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że Sąd stosując ustawę powinien w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20 listopada 1995r., sygn. akt K. 23/95, publ.: OTK ZU nr 2/1995; z 17 lipca 1996r., sygn. akt K. 8/96, publ.: OTK ZU nr 4/1996/ 32, z 24 czerwca 1998r., sygn. akt K. 3/98, publ.: OTK ZU nr 4/1998/52). Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 Kpa wymaga aby pod pojęciem "w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuacje, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Przy czym zwrócić należy uwagę, iż co prawda kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, to jednak zasada praworządności wymaga aby tej oceny dokonał bezstronny organ. Wskazać należy, iż stwierdzone uchybienie uniemożliwią merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze, iż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą brać udziału osoby, które wydały decyzję będącą przedmiotem tego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa, a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 Ppsa.