II SA/Gl 890/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 lipca 2011 r. G. W. i B. S. zwrócili się do Burmistrza Miasta U. o spowodowanie, aby J. S. odprowadzał nadmiar wody ze swojej łąki rowem do strumyka [...]. Wskazali, że wody opadowe spływające z tej łąki zalewają ich posesje. Zaznaczyli, że w latach ubiegłych nie było tego problemu, gdyż teren był orany, a później użytkowany jako pastwisko. Zaprzestanie takiego sposobu użytkowania doprowadziło do zaniku rowków i bruzd, co spowodowało, że ogromne masy wody zalewają niżej położone posesje. W toku wszczętego przez Burmistrza Miasta U. postępowania przeprowadzone zostały w dniu 26 lipca 2011 r. oględziny na terenie spornej nieruchomości. W toku tych oględzin stwierdzono m.in., że woda z działki oznaczonej nr 1 spływa naturalnie. Przy granicy tej działki z działką G. W. został wykonany rów, który skierował wody na nieruchomość R. M. – M. Woda opadowa spływając naturalnie zalewa nieruchomości znajdujące się poniżej. Stwierdzono też, że nie nastąpiło naruszenie stanu wody na gruncie. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Burmistrz Miasta U. nakazał obecnie skarżącemu J. S., jako właścicielowi działki nr 1, usunięcie zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie na skutek wykonania rowu przez osoby trzecie, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, tj. zalewaniu nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [...]. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał art. 29 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (obecnie: Dz.U. z 2012, poz. 145). W uzasadnieniu przytoczono ustalenia dokonane w toku postępowania. Stwierdzono, że na nieruchomości skarżącego, wzdłuż granicy z działkami stanowiącymi własność B. S., G. i G. W. i A. W. – F. został wykonany rów, którym wody opadowe skierowane zostały na sąsiednią nieruchomość R. M. – M. i D. M., co z kolei spowodowało jej podmakanie. Rów ten został wykonany przez właścicieli nieruchomości graniczących w celu zapobiegania zalewania ich nieruchomości przez wody opadowe, które spływają zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa wodnego właściciel gruntu jest zobowiązany do dbania o stosunki wodne na jego gruncie nawet w sytuacji, gdy do ich zmiany doszło na skutek działania osób trzecich. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił uwagę, że rowy jakie były wykopywane na jego działce wzdłuż granicy z działkami sąsiednimi, wykonane zostały bez jego zgody i wbrew jego woli. Od trzydziestu lat nawierzchnia parceli nie zmieniała kształtu. Wyraził sprzeciw wobec nałożenia na niego obowiązków usunięcia skutków, które nie były wynikiem jego działania. Wskazał osoby, które w jego ocenie odpowiadają za aktualny stan stosunków wodnych. Do odwołania dołączył szkic obrazujący usytuowanie działek z propozycją sposobu odprowadzania nadmiaru wody. Rozpoznając to odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że niewątpliwie nastąpiła zmiana stosunków wodnych wpływająca niekorzystnie na grunty sąsiednie. Stwierdzono też, że w zakresie zmiany stosunków wodnych odpowiedzialność ponosi właściciel bez względu na to, czy to on dokonał tej zmiany, czy też spowodowana ona była działaniem osób trzecich. W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie, uważając zaskarżoną decyzję za całkowicie błędną i niesprawiedliwą. Zasadniczo powtórzył swoje argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wyraził swoją dezaprobatę dla działań organów akceptujących nieuprawnioną ingerencję osób trzecich naruszającą własność prywatną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2011 r. skarżący dodatkowo zwrócił się o obciążenie organu kosztami postępowania oraz o ich zwrot. Na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała skargę. Z kolei uczestniczka postępowania B. S. wniosła o jej oddalenie wskazując, że nie było możliwe wykopanie rowu na jej gruncie z uwagi na ukształtowanie terenu. Uczestnik postępowania G. W. również stwierdził, że nie miał możliwości wykopania rowu na swojej nieruchomości. Wskazał też na aktualny stan własnościowy działek nr 2 i 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i to nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Sąd przy rozpoznawaniu skargi nie jest jednak związany jej wnioskami, ani też wskazaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością ich uchylenia. Naruszenie to dotyczy zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne prowadzone na gruncie art. 29 Prawa wodnego, tak jak zresztą każde inne postępowanie administracyjne, ma przede wszystkim na celu dogłębne wyjaśnienie sprawy poprzez zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia. Tymczasem postępowanie w niniejszej sprawie nie zostało przez organy przeprowadzone w sposób, który zezwalałby na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż realizacja wyrażonej w kodeksie postępowania administracyjnego zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99). Zważyć w tym miejscu należy, że stosownie do art. 29 ust. 1 Prawa wodnego właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1). Nie może też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonego przepisu prowadzi do nie budzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie (por. szerzej: np. J. Szachułowicz: Prawo wodne. Komentarz. Warszawa 2006, s. 105). Wydanie takiej decyzji w innych warunkach byłoby bowiem niedopuszczalne. W konsekwencji wydanie decyzji w realiach przedmiotowej sprawy wymagałoby jednoznacznego ustalenia, że skarżący zmienił stan wody na swoim gruncie, a zmiana ta wpłynęła szkodliwie na grunty sąsiednie. Ocena zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego musi prowadzić do wniosku, że skarżący jako właściciel działki nr 1, nie spowodował zmiany stanu wody na gruncie. Świadczą o tym zarówno ustalenia poczynione podczas oględzin w dniu 26 lipca 2011 r., jak i okoliczności faktyczne przytoczone przez samego skarżącego i potwierdzone przez organy obydwu instancji w uzasadnieniach kontrolowanych rozstrzygnięć. Okolicznościom tym nie zaprzeczają też uczestnicy postępowania. Jeżeli zatem doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, to zmiana ta spowodowana była działaniami osób trzecich. Zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa wodnego na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmiany w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Obowiązek ten nie rozciąga się jednak na takie zdarzenia, które nastąpiły wbrew wyraźnej woli właściciela gruntu, w szczególności, gdy miały miejsce z naruszeniem prawa. Za naruszenie prawa uznać w tej sprawie należy wykopanie rowów na nieruchomości skarżącego przez osoby trzecie bez zgody właściciela. Niezależnie od tego wskazać przyjdzie, że dokonane zmiany na gruncie, jakich dopatrują się organy orzekające, aby były zmianami, o których mowa w art. 29 ust. 2 Prawa wodnego, muszą być dokonane ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Tymczasem z materiału dowodowego wynika, że bezprawne wykopanie rowów na działce skarżącego miało doprowadzić do zapobieżenia szkodom na nieruchomościach niżej położonych. Organy w żaden sposób nie wykazały związku przyczynowego pomiędzy działaniami na gruncie skarżącego, a ich skutkiem w stosunku do działek będących własnością pozostałych stron postępowania. Zwrócić przyjdzie uwagę, że likwidacja wykonanego rowu w okolicznościach niniejszej sprawy, prawdopodobnie pogorszy sytuację właścicieli działek nr 4, 5, 6 i 3, a więc m.in. tych, którzy domagali się wszczęcia postępowania. Wskazać wreszcie przyjdzie, że art. 29 ust. 3 Prawa wodnego będący podstawą do wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, dotyczy wyłącznie sytuacji, w której nie kto inny tylko właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie wpływającej szkodliwie na grunty sąsiednie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżący spowodował jakikolwiek zmiany na swoim gruncie. Powołany przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego zawiera też w swojej dyspozycji, jakiej treści decyzję może wydać właściwy organ w przypadku stwierdzenia, że zaszły opisane w tym przepisie przesłanki. Mianowicie może to być decyzja nakazująca właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją decyzja organu pierwszej instancji nie nakazuje właścicielowi gruntu podjęcia żadnych z tych działań. Organ wykroczył zatem poza przyznane mu ustawowo kompetencje do orzekania w sprawach stosunków wodnych. Organ nakazał bowiem skarżącemu "usunięcie zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie na skutek wykonania rowu przez osoby trzecie (...)". Tak sformułowany nakaz nie może być uznany ani rozumiany, jako nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego, ani też tym bardziej jako zobowiązanie do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W istocie nie sposób na podstawie omawianej decyzji określić, na czym miałyby polegać działania skarżącego zmierzające do jej wykonania. Z tego powodu decyzja organu pierwszej instancji mogłaby być wręcz uznana za niewykonalną, co w świetle art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. prowadziłoby do stwierdzenia jej nieważności. Sąd uznał jednak w niniejszej sprawie, że rozstrzygnięcie skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji organu pierwszej instancji z powodu jej niewykonalności byłoby przedwczesne z uwagi na wyżej wskazane uchybienia dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe, decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 300,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego, po myśli art. 200 p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie, organy będą miały na uwadze poczynione wyżej rozważania. W szczególności winny też zważyć, że dopiero ustalenie, iż określone w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego przesłanki wystąpiły, umożliwia organowi podjęcie jednego z dwóch możliwych na drodze administracyjnej rozstrzygnięć: nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazanie mu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (por. np. wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 613/07). Wyboru jednego z alternatywnych rozstrzygnięć i jego stosownego uzasadnienia dokonać musi zatem organ, a wydany nakaz jednoznacznie określać winien, czy właściciel gruntu obowiązany jest przywrócić stan poprzedni, a jeśli tak to poprzez jakie czynności, czy też wykonać ma wskazane przez organ urządzenia. Organy w sposób prawidłowy ustalą też krąg stron postępowania. Jakkolwiek dla rozstrzygnięcia skargi w niniejszym postępowaniu nie miało to istotnego znaczenia, to jednak obowiązkiem organów w każdym postępowaniu jest w pierwszej kolejności ustalenie stron tego postępowania. Z akt sprawy nie wynika w sposób niebudzący wątpliwości, kto jest właścicielem działek, na które potencjalnie mogłaby oddziaływać zmiana stosunków wodnych na działce nr 1. Oznaczenie właścicieli zostało wprowadzone odręcznie na kopiach map i różni się od wskazań w tym zakresie poczynionych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, jak i od wyjaśnień złożonych na rozprawie przez uczestnika postępowania. Jednak już nawet z tych niekompletnych i sprzecznych informacji wynika, że nie wszyscy właściciele gruntów, które mogły być objęte szkodliwym wpływem zmiany stosunków wodnych, brali udział w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Nie sposób też nie wspomnieć, że spór sąsiedzki, jaki zarysował się w tej sprawie, nadaje się do rozwiązania w sposób ugodowy przewidziany art. 30 Prawa wodnego. Rolą organu jest w takiej sytuacji, przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego, podjęcie próby nakłonienia stron do takiego właśnie załatwienia sprawy. Wskazać też przyjdzie, że jeżeli sprawa nie będzie mogła zostać załatwiona przez strony ugodowo lub w trybie administracyjnym, to do rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami właściwy pozostanie jedynie sąd powszechny. Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl