I OSK 2396/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 179/09 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 179/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: P. S. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. zwrócił się do Szefa Agencji Wywiadu o przydział lokalu mieszkalnego, podnosząc, że zajmowany przez niego lokal mieszkalny jest położony w R., co w znacznym stopniu utrudnia wykonywanie obowiązków służbowych na zajmowanym przez niego stanowisku zastępcy Szefa Agencji Wywiadu w Warszawie i ma wpływ na jego sytuację rodzinną. We wniosku zainteresowany poinformował także o otrzymaniu w 1999 r. w Urzędzie Ochrony Państwa pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. przyznał P. S. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w Warszawie o powierzchni użytkowej 38,42 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 25,50 m2. Z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony, organ - na podstawie art. 107 § 4 K.p.a. - odstąpił od uzasadnienia decyzji. W dniu [...] lutego 2008 r. została zawarta umowa najmu z P. S. Następnie Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 157 § 1 K.p.a. w związku z art. 109 pkt 1 i art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 74, poz. 676, ze zm., zwanej dalej: ustawa o ABW oraz AW) oraz w związku z § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz.U. Nr 215, poz. 1820, ze zm.), a także § 6 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Wywiadu na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz.U. Nr 160, poz. 1556), stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] z dnia [...] lutego 2008 r. Organ wskazał, że wydanie decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 109 pkt 1 i art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, a także przepisów art. 6, art. 7, art. 24 § 1 pkt 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 K.p.a. Stosownie bowiem do art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego w razie skorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy. Wyjątkiem od tej zasady jest przewidziana w art. 110 ust. 2 ww. ustawy możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom oraz zwróci pomoc finansową. Stwierdził, że w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. wskazano błędną, ewentualnie niepełną podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia, powołując się tylko na art. 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, który stanowi, że każdemu funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę. Tym samym naruszono art. 109 pkt 1 powołanej ustawy, przydzielając w drodze decyzji administracyjnej lokal mieszkalny funkcjonariuszowi, który otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a nie rozstrzygnięto, wymaganej przepisem art. 110 ust. 2 wskazanej ustawy, kwestii dotyczącej zwrotu otrzymanej przez stronę pomocy finansowej, choć podmiot prowadzący postępowanie administracyjne wiedział w dniu wydawania decyzji, że taką pomoc wnioskodawca otrzymał. Ponadto organ nadzoru wskazał, że w dniu wydawania badanej decyzji Dowódca Jednostki Wojskowej [...] skorzystał z udzielonego mu przez ówczesnego Szefa Agencji Wywiadu, na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, upoważnienia z dnia [...] października 2007 r., na podstawie którego Dowódca Jednostki Wojskowej [...] został upoważniony do podpisywania w imieniu Szefa Agencji Wywiadu "wszelkich dokumentów dotyczących wszelkich spraw mieszkaniowych związanych z działalnością Jednostki Wojskowej [...], m. in. decyzji o opróżnianiu lokali mieszkalnych, decyzji o przydziale lokali mieszkalnych, decyzji o przyznaniu pomocy mieszkaniowej i innych związanych z tym zakresem". Oznacza to, że "wszelkie dokumenty" nie były dokumentami Dowódcy wymienionej jednostki, lecz organu administracji publicznej - Szefa Agencji Wywiadu. Jak wynika ze statutu Jednostki Wojskowej [...], nadanego przez Szefa Agencji Wywiadu zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w sprawie nadania statutów jednostkom budżetowym (niepublikowane), przedmiotem działań tej jednostki "jest prowadzenie obsługi finansowo-gospodarczej centralnego organu administracji rządowej realizującego zadania wynikające z odrębnych przepisów". Oznacza to, że Jednostka Wojskowa [...] nie może samodzielnie realizować ustawowych zadań obsługiwanego organu administracji, w tym również tych z zakresu gospodarki mieszkaniowej. Jednostka Wojskowa [...], będąca jednostką budżetową, realizuje zadania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.). Z tych względów dowódca wymienionej jednostki na podstawie omawianego upoważnienia nie był uprawniony do samodzielnego dysponowania lokalem mieszkalnym położonym w Warszawie przy ul. [...]. Zatem w tym przypadku nastąpiło naruszenie właściwości wewnętrznej w zakresie przydziału przedmiotowego lokalu. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] również jako Dyrektor Biura "E" AW (kierownik jednostki organizacyjnej Agencji Wywiadu) nie był uprawniony do wydania spornej decyzji w oparciu o § 3 decyzji nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2002 r. w sprawie udzielenia upoważnienia do wydania decyzji w sprawach przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater pozostających w dyspozycji Szefa Agencji Wywiadu, a także świadczeń finansowych związanych z prawem funkcjonariuszy do lokalu mieszkalnego (decyzja niepublikowana, obecnie nieobowiązująca). Upoważnienie udzielone w ww. decyzji, choć wydane na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i art. 268a K.p.a., nie obejmowało spraw mieszkaniowych dotyczących funkcjonariuszy, m. in. na stanowiskach zastępców Szefa AW. W niniejszej sprawie okoliczność taka występowała, a więc decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego z - cy Szefa AW P. S. powinien wydać Szef Agencji Wywiadu. Przywołany powyżej § 3 decyzji nr [...] Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] sierpnia 2002 r. wprost uwzględniał normę prawną zawartą w art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. W ocenie organu, w omawianej sprawie nastąpiło także naruszenie art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a., albowiem pracownik organu administracji publicznej (zarówno Dowódca JW. [...], jak i Dyrektor Biura "E" Agencji Wywiadu) podlegał wyłączeniu z udziału w postępowaniu, gdyż stroną była osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. Ponadto Dowódca Jednostki Wojskowej [...] przed wydaniem decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego P. S. nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, do czego był zobligowany na podstawie art. 77 K.p.a., art. 109 pkt 1 i art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW. Także sama treść wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, w którym zainteresowany poinformował o fakcie skorzystania w 1999 r. z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie była przedmiotem jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego, a okoliczność ta była okolicznością istotną dla prowadzonego wówczas postępowania administracyjnego i miała decydujący wpływ na treść ewentualnego rozstrzygnięcia o przydziale lokalu. Pomimo tego w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. organ odstąpił od jej uzasadnienia, uznając, że w związku z faktem zaspokojenia w całości żądania strony decyzja jest prawidłowa i sprawiedliwa. Zdaniem organu nadzoru, przedmiotowa decyzja narusza art. 8 i 6 K.p.a. W wyniku rozpoznania wniosku P. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2008 r. Uznając za nieuzasadniony argument przedstawiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, że organ Agencji Wywiadu był obowiązany uwzględnić tylko okoliczność nieposiadania przez niego lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, organ wskazał na konieczność uwzględnienia wszystkich przepisów znajdujących się w ustawie o ABW oraz AW w Rozdziale 8 zatytułowanym Mieszkania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. W niniejszej zaś sprawie, z uwagi na brak uzasadnienia decyzji, nie są znane motywy, jakimi kierowano się, przydzielając P. S. lokal mieszkalny o powierzchni nie odpowiadającej przysługującym mu normom zaludnienia. Na powyższą decyzję P. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji naruszenie art. 109 i art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności art. 6, art. 7, art. 24 § 1 pkt 7, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 75, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 140 w zw. z art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, a następnie wydanie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny zaskarżonych decyzji oraz niedopuszczalne przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia zmienionych interpretacji, przy niezmienionym stanie faktycznym, a w konsekwencji wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, podjętą na gruncie przepisów art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji dotyczących prawa do lokalu mieszkalnego przysługującemu policjantowi wskazał, że uprawnienia funkcjonariusza Agencji Wywiadu do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 109 ustawy o ABW oraz AW. Zasadą jest bowiem, że prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przysługuje funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu, którego potrzeby mieszkaniowe zostały już zaspokojone poprzez przyznanie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Przepis art. 110 ust. 2 powołanej ustawy, stanowiąc wyjątek od powyższej zasady, przewiduje, że funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom, o którym mowa w ust. 1 oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w tym przepisie. Wskazując na powyższe, Sąd stwierdził, że pominięcie w toku prowadzonego postępowania zbadania przesłanki z art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW i niepowołanie tego przepisu w kwestionowanej decyzji o przydziale lokalu nie uprawniało organu do odstąpienia od zakazu wynikającego z przepisu art. 109 pkt 1 tej ustawy, co z kolei stanowi obejście prawa i wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że z uwagi na uzyskanie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe w czasie pełnienia służby w UOP przez okres ponad 10 lat, należało przyjąć, iż nie otrzymał on pomocy na podstawie art. 108 ustawy o ABW oraz AW, ponieważ Agencja Wywiadu nie jest następcą prawnym Urzędu Ochrony Państwa, Sąd stwierdził, że zniesienie Urzędu Ochrony Państwa na podstawie art. 221 ustawy o ABW oraz AW spowodowało jedynie organizacyjne przekształcenie tej formacji w dwa odrębne podmioty (Agencje ABW i AW) przejmujące poszczególne kompetencje po zniesionym Urzędzie. Funkcjonariusze pełniący w dniu wejścia w życie ustawy służbę w Urzędzie Ochrony Państwa stali się funkcjonariuszami Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, za wyjątkiem funkcjonariuszy Zarządu Wywiadu Urzędu Ochrony Państwa, którzy stali się funkcjonariuszami Agencji Wywiadu przy zachowaniu ciągłości służby - art. 228 ust. 1 i 2 powołanej ustawy. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02 ustawa o ABW oraz AW nie wprowadziła zmian w stosunku do ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa w ustawowych formach działania tych organów i ich charakterze. W wyroku tym przesądzone zostało następstwo prawne AW po UOP i ciągłość służby funkcjonariuszy UOP w AW, tym samym – jak wskazał Sąd - nie ma znaczenia w sprawie, czy skarżący rozwiązał stosunek służbowy z UOP i nawiązał go na nowo w AW, czy też z mocy prawa doszło do przekształcenia stosunku służbowego. Okres służby w UOP i uprawnienia nabyte w tej formacji stanowią kontynuację stosunku służbowego w AW i podlegają reżimowi ustawy o ABW oraz AW. Ponadto w sprawie przydziału skarżącemu lokalu mieszkalnego nie mógł mieć zastosowania art. 108 ust. 3 powołanej ustawy, albowiem 10 - letni okres służby, od którego uzależniono zwrot pomocy mieszkaniowej, odnosi się do funkcjonariusza zwolnionego ze służby definitywnie, nie zaś zwolnionego ze służby (w UOP) i przyjętego ponownie do służby (w AW). Funkcjonariuszowi w służbie do końca jej pełnienia przysługują bowiem uprawnienia wskazane w Rozdziale 8 ustawy, na warunkach tam określonych. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, powyżej wykazana wada decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nie polega na różnicy w wykładni prawa, lecz wprost na pominięciu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy przepisu. Jest to obejście prawa przez niedostrzeganie niekorzystnego dla określonego wyniku sprawy przepisu prawa, stanowiąc przyczynę skutkującą nieważnością decyzji. Organ bowiem, rozpatrując sprawę o przydział lokalu, posiadając wiedzę o uprzednim udzieleniu funkcjonariuszowi pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, powinien rozważyć sprawę w aspekcie art. 110 ust. 2 ustawy pragmatycznej i dać temu wyraz w uzasadnieniu podjętej decyzji, czego nie uczynił, powołując się na art. 107 § 4 K.p.a. Dalszą zaś konsekwencją powyższego braku jest pominięcie normy art. 102 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, co z kolei świadczy o wadliwym rozpatrzeniu sprawy, uzasadniającym zastosowanie wobec takiego rozstrzygnięcia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd podzielił również stanowisko Szefa Agencji Wywiadu, że decyzję objętą kontrolą nadzorczą wydał podmiot niebędący organem właściwym rzeczowo do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Podkreślono, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż pracownik (funkcjonariusz) działający z upoważnienia organu musi powołać się w decyzji na to upoważnienie. W niniejszej zaś sprawie decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego wydał Dowódca Jednostki Wojskowej [...] mjr K. R. samodzielnie, we własnym imieniu jako organ Agencji Wywiadu (bez powołania się na upoważnienie Szefa Agencji Wywiadu), do czego na mocy obowiązujących przepisów nie był uprawniony. Zgodnie bowiem z § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, decyzję w sprawie przydziału i opróżnienia lokalu mieszkalnego oraz tymczasowej kwatery wydaje Szef Agencji Wywiadu lub upoważniony przez niego funkcjonariusz, zwany dalej "organem". W świetle postanowień art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, szefowie kierują Agencjami bezpośrednio lub przez swoich zastępców oraz mogą upoważnić podległych funkcjonariuszy do załatwiania spraw w ich imieniu w określonym zakresie, z wyjątkiem spraw, o których mowa w art. 27 i 29 - 31. Zatem decyzję w przedmiocie przydziału lokalu funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu może wydać tylko Szef tej Agencji lub w jego imieniu funkcjonariusz posiadający stosowne upoważnienie. Jak wynika z treści upoważnienia wydanego na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, mjr K. R., wyznaczony jako dowódca Jednostki Wojskowej 3164, został upoważniony do "podpisywania w moim imieniu (szefa AW gen. bryg. Z. N.) wszelkich dokumentów dotyczących spraw mieszkaniowych związanych z działalnością JW. [...] tj. m.in. decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, decyzji o przyznaniu pomocy mieszkaniowej i innych związanych z tym zakresem". Z postanowień § 3 ust. 1 Statutu Jednostki Budżetowej – "Jednostki Wojskowej Nr [...]" wynika, że przedmiotem działalności wymienionej jednostki jest prowadzenie obsługi finansowo - gospodarczej centralnego organu administracji rządowej realizującego zadania wynikające z odrębnych przepisów, przy czym podstawowym zadaniem działalności tej jednostki jest prowadzenie gospodarki finansowej, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych do obsługi finansowo - gospodarczej. Wskazanie w ww. upoważnieniu szczegółowego uprawnienia do podpisywania dokumentów dotyczących spraw mieszkaniowych w imieniu Szefa AW "związanych z działalnością JW. [...]" w istocie dotyczy załatwiania spraw mieszkaniowych funkcjonariuszy realizujących zadania wykonywane przez tę jednostkę, a więc służbowo podległych jej dowódcy. Z przedmiotowego upoważnienia, zdaniem Sądu, nie można zatem wywieść uprawnienia dla Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] do orzekania o przydziale lokalu mieszkalnego w stosunku do swojego przełożonego - zastępcy Szefa Agencji Wywiadu. Zasadnie zatem organ podniósł, że taki stan rzeczy wyczerpuje dyspozycję określoną w art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. S.. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazał na naruszenie: - prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ustawy o ABW oraz AW, przez błędne uznanie, że do ustalonego stanu faktycznego dotyczącego skarżącego stosuje się art. 109 w zw. z art. 228 ustawy o ABW oraz AW, - naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w następującym zakresie: a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, że do ustalonego przez organ stanu faktycznego dotyczącego skarżącego P. S. stosuje się art. 109 ustawy o ABW oraz AW w związku z art. 228 ustawy o ABW oraz AW; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, że niezastosowanie art. 109, 110 i nast. ustawy o ABW oraz AW stanowi rażące naruszenie prawa; c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w ten sposób, że ten sam pracownik, piastujący stanowisko Szefa Agencji Wywiadu (w osobie M. H.), podejmował decyzję zarówno w pierwszej instancji, jak i na skutek wniesienia środka odwoławczego przez skarżącego w trybie art. 127 § 3 K.p.a. ponownie rozpatrywał jego sprawę; d) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał na podstawie akt administracyjnych w rozumieniu art. 54 § 2 (oraz art. 133 § 1) ustawy P.p.s.a.; e) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie niekompletnego zbioru akt administracyjnych w rozumieniu art. 54 § 2 (oraz art. 133 § 1) ustawy P.p.s.a.; f) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. podniesionego przez skarżącego; g) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uznanie, że decyzja o przydziale lokalu skarżącemu została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że P. S., będąc w dniu wejścia w życie ustawy o ABW oraz AW funkcjonariuszem UOP, w oparciu o art. 228 ust. 1 tej ustawy stał się funkcjonariuszem ABW. Następnie na podstawie rozkazu personalnego zwolnił się ze służby w ABW, co nastąpiło w dniu 1 stycznia 2006 r. i oznacza zakończenie wszelkich spraw stanowiących przedmiot praw i obowiązków obydwu stron stosunku służbowego, np. rozliczenie uzyskanej pomocy finansowej na cele mieszkaniowe. Z kolei w dniu [...] stycznia 2006 r. na podstawie rozkazu personalnego nastąpiło nowe nawiązanie stosunku służbowego skarżącego z Agencją Wywiadu. Jak podkreślił skarżący, ustawa o ABW oraz AW przewiduje w wielu miejscach uprawnienia dla funkcjonariuszy AW, którzy wcześniej pełnili służbę w innych formacjach, w tym UOP i ABW. W zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych akt wykonawczy do art. 108 ustawy o ABW oraz AW przewiduje uprawnienie polegające na zaliczeniu do lat służby, od których zależy obniżenie kwoty uzyskanej pomocy finansowej podlegającej zwrotowi, okresów służby w innych formacjach mundurowych, w tym ABW i UOP. W sytuacji skarżącego obowiązek zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jednak nie powstał, gdyż jego zwolnienie nastąpiło po upływie 10 lat służby. Z punktu zaś widzenia przepisów ustawy o ABW oraz AW bez znaczenia pozostaje długość okresu, na jaki ustał stosunek służbowy łączący funkcjonariusza z Agencją – w przypadku ponownego przystąpienia do służby funkcjonariusz nie może ponosić negatywnych skutków swojej poprzedniej służby. Ponadto, jak wskazał skarżący, otrzymał on pomoc mieszkaniową na podstawie § 4 ust. 1 w zw. z § 9 zarządzenia nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania, nie zaś na podstawie art. 108 ust. 1 ustawy o ABW oraz AW, do którego nawiązuje przepis art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Nakładanie więc na skarżącego w drodze analogii dodatkowego obowiązku jest niedopuszczalne. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Agencji Wywiadu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. jest niezasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi z uwagi na wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego, bowiem w sprawie, w której wydano zaskarżoną decyzję, nie zachodziła konieczność wyłączenia pracownika. Wprawdzie zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane przez Szefa Agencji Wywiadu w osobie M. H., piastującego to stanowisko, to jednak osoba sprawująca funkcję monokratycznego centralnego organu administracji rządowej w toku postępowania administracyjnego ma pozycję organu, a nie pracownika. O zdolności do prowadzenia konkretnego postępowania administracyjnego organu rozstrzygają między innymi negatywne przesłanki procesowe, w tym wyłączenie organu lub jego pracownika od udziału w postępowaniu. Prawo procesowe wprowadza rozgraniczenie między wyłączeniem pracownika organu i wyłączeniem organu. Artykuł 24 § 1 K.p.a. oraz art. 25 § 1 K.p.a. obejmują zakres różnych spraw, w których ustawa wymaga wyłączenia oraz wywołują różne skutki prawne. Z uwagi na swą ustrojową i procesową pozycję piastun funkcji monokratycznego organu centralnej administracji rządowej podlega wyłączeniu zgodnie z przepisami o wyłączeniu organu w postępowaniu administracyjnym, a nie o wyłączeniu pracowników organu (por. uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 5, poz. 82). Stanowisko to zostało również wyrażone w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, w którym orzeczono, że "art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do postanowień art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Za nietrafne należy uznać też kolejne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio wymienionym przepisem organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Celem tej regulacji jest zdyscyplinowanie organów administracji do terminowego wykonania powierzonego im obowiązku, jakim jest przekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i przewiduje swego rodzaju sankcję za jego niedopełnienie lub nieterminowe dopełnienie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ wywiązał się ciążącego na nim obowiązku. Nie znajduje uzasadnienia w wyżej powołanym przepisie ani też w art. 133 § 1 P.p.s.a., że nadesłane do sądu akta administracyjne nie mogą zawierać urzędowo poświadczonych kopii dokumentów. Natomiast to, czy dany dokument jest przedstawiony sądowi w postaci oryginału, czy potwierdzonej przez organ za zgodność kopii tego dokumentu, może mieć znaczenie wyłącznie w sytuacji, jeśli sąd sam lub na zarzut strony poweźmie wątpliwości co do zgodności kopii nadesłanego dokumentu z jego oryginałem lub co do autentyczności potwierdzenia przedstawionego dokumentu. Jeśli sąd uzna za konieczne zapoznanie się z oryginałem dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie przez organ lub stronę, jeżeli jest w jej posiadaniu. W kontrolowanej sprawie takie wątpliwości nie wystąpiły. Przede wszystkim art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd nie dokonuje samodzielnie ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał dowodowy znajdujący się w tych aktach, na które składają się akta administracyjne i sądowe. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, należy wskazać, że podstawa ta jest sformułowana w sposób nieprecyzyjny. Konstruując skargę kasacyjną, należy jej zarzuty odnieść do zaskarżanego orzeczenia, wskazując przepisy prawa materialnego, które naruszył wojewódzki sąd administracyjny, stosując je niewłaściwie lub też błędnie wykładając oraz wykazując jednocześnie, jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne rozumienie określonej normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Mając na uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, czy też wychodzić poza jej granice i objąć badaniem przepisy niewskazane w skardze kasacyjnej, zarzucenie przez skarżącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegającego na niewłaściwym zastosowaniu całej ustawy o ABW oraz AW, bez wyjaśnienia na czym ono polega, czyni w tym zakresie podstawę kasacyjną za bezskuteczną. Natomiast podstawa kasacyjna wskazująca na niewłaściwe zastosowania 109 pkt 1 w związku z art. 288 ustawy o ABW oraz AW nie znajduje usprawiedliwienia. Zgodnie bowiem z art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy (tj. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość). Funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w art. 110 ust. 2 powołanej ustawy. W przedmiotowej sprawie jest kwestią niesporną, że skarżący w 1999 r., będąc funkcjonariuszem Urzędu Ochrony Państwa, otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przywołane powyżej przepisy ustawy o ABW oraz AW jednoznacznie stanowią, że pomoc funkcjonariuszowi w uzyskaniu lokalu mieszkalnego może przybrać jedną z dwóch form: przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na mocy decyzji administracyjnej albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu. Uzyskanie jednej z form pomocy co do zasady wyklucza możliwość przyznania funkcjonariuszowi drugiego rodzaju tej pomocy, poza przypadkami określonymi w ustawie. Oznacza to, że przydzielenie skarżącemu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. lokalu mieszkalnego w Warszawie, w sytuacji skorzystania przez niego w 1999 r. z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, której to pomocy do czasu wydania zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji skarżący nie zwrócił, wyczerpuje normę art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW o zakazie przydziału takiego lokalu. Zatem decyzja z dnia 12 lutego 2008 r. o przydziale skarżącemu lokalu rażąco narusza ten przepis, który powinien był być zastosowany w okolicznościach tej sprawy i stanowi wadę kwalifikowaną wskazanej decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkującą jej nieważnością. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że art. 109 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW nie może mieć zastosowania do pomocy finansowej uzyskanej przez skarżącego podczas wcześniejszej służby w innej formacji ze względu na okoliczność, że z dniem [...] stycznia 2006 r. wygasł jego stosunek służbowy łączący go z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w dniu 2 stycznia 2006 r. nastąpiło nowe nawiązanie stosunku służbowego skarżącego z Agencją Wywiadu. Zmiana przepisów prawa regulujących daną materię ani też fakt przejścia skarżącego z jednej służby do drugiej nie daje podstaw prawnych do przyjęcia, że nastąpiło swoiste "wygaśnięcie" wszystkich skutków prawnych wywołanych przez obowiązujące do tej pory przepisy prawa odnoszące się do mieszkań funkcjonariuszy. Wskazać należy, że na mocy przepisów przejściowych - art. 228 ustawy o ABW oraz AW - ustawodawca zachował ciągłość regulacji prawnej. Agencja Wywiadu jest następcą prawnym Urzędu Ochrony Państwa, a zatem pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszowi pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa musi mieć wpływ na ocenę uprawnień skarżącego do przydziału lokalu pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Zasadę tę, jak słusznie podniósł Sąd pierwszej instancji, potwierdza stanowisko zaprezentowane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 45/02, że zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych. Nie ma więc w tej sytuacji znaczenia, kiedy została udzielona skarżącemu pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ani w jakim czasie skarżący "wygasił" i ponownie nawiązał stosunek służby w każdej z tych Agencji, bowiem zachowywał ciągłość stosunku służbowego. Natomiast w sprawie istotny jest fakt, że skarżący skorzystał z pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe i w dacie wydania decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., przydzielającej mu lokal mieszkalny, jej nie zwrócił. Pozostałe naruszenie przepisów postępowania wskazanych w skardze kasacyjnej - art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - nie stanowi skutecznej podstawy kasacyjnej, gdyż w zaskarżonym wyroku im nie uchybiono. Co się tyczy naruszenia przepisów postępowania - art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. - to nie zostały naruszone w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Szef Agencji Wywiadu udzielił Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW oraz art. 268a K.p.a. upoważnienia do podpisywania wszelkich dokumentów dotyczących spraw mieszkaniowych związanych z działalnością Jednostki Wojskowej [...]. Zatem stanowisko przyjmujące, że nie był on należycie umocowany do wydania jako organ decyzji mieszkaniowej – w ramach dekoncentracji wewnętrznej - jest nietrafne. Jednakże nie powinien jej wydać w stosunku do P. S. będącego zastępcą Szefa Agencji Wywiadu, co do którego pozostawał w stosunku podrzędności służbowej. W tej sytuacji Dowódca Jednostki Wojskowej [...] był wyłączony od udziału w tym postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 7 K.p.a. Powyższe uchybienie procesowe wywołało skutki określone w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli stanowiło przesłankę dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną. Wychodząc z powyższych założeń, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji.