II SA/Łd 100/12

Dnia 23 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Sędzia NSA: Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] oraz postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]; 2. zasądza od organu – Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego – T. Z. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania T. Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, T. Z. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z parkingiem podziemnym oraz usługami w parterze budynku przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. P. [...], działka Nr ewid. [...], obręb [...]. W toku postępowania organ I instancji przedstawił projekt decyzji do uzgodnienia zarządcy drogi – Dyrektorowi Zarządu Dróg i Transportu działającemu z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. Postanowieniem z dnia [...] roku, Nr [...] organ ten postanowi nie uzgadniać w obszarze przyległym do pasa drogowego drogi publicznej – ul. P. projektu decyzji o warunkach zabudowy. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż planowana inwestycja przylega bezpośrednio do drogi publicznej, gminnej, zatem istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji poprzez zjazd z ulicy P. zgodnie z projektem decyzji i wnioskiem inwestora. Niemniej jednak organ wskazał, że przepis art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi, iż w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W pasie takim terenu mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usuniecie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania (art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych). Uchwałą Nr [...] z dnia [...] roku Zarząd Województwa [...] przyjął projekt obwieszenia o podaniu do publicznej wiadomości informacji o przyjęciu aktualizacji Planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...] oraz informacji o udziale społeczeństwa w jego sporządzeniu. W dokumencie tym zakłada się realizację strategicznego układu drogowego województwa, który tworzą układ autostrad oraz dróg ekspresowych, w tym między innymi droga ekspresowa [...] jako zachodnia obwodnica miasta, łączącej [...] i [...] oraz rozwój układu regionalnego i wzmocnienie powiązań międzyregionalnych przez realizację sprawnych połączeń drogowych, o wysokich parametrach technicznych (GP i G) stanowiących powiązanie układów drogowych miejskich z węzłami autostradowymi i ekspresowymi, w postaci nowych odcinków dróg oraz istniejących dróg przebudowanych do odpowiednich standardów. Jedną z dróg wpisującą się w realizację tych zadań jest ul. W. – droga klasy G – główna, stanowiąca połączenie drogowego układu miasta z drogą ekspresową. Zadania wynikające z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego województwa w zakresie budowy dróg klas GP i G w obszarze administracyjnym miasta, realizowane są przez Prezydenta Miasta. Budowa ul. W. została zapisana w wieloletnim planie inwestycyjnym zarządcy dróg publicznych na lata 2010 – 2012 z rozpoczęciem projektowania w 2010 roku. Nieruchomość, na której planowana jest inwestycja zlokalizowana jest w pasie terenu przeznaczonego pod przyszłą budowę projektowej ul. W. Na tym terenie, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane. Planowana inwestycja – budynek mieszkalny wielorodzinny nie posiada charakteru obiektu budowlanego tymczasowego, a więc nie powinien być lokalizowany na tym terenie. W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku odmówił ustalenia, dla T. Z., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, usługami w parterze (powierzchnia sprzedaży ok. 200 m2), urządzeń budowlanych oraz zjazdu przewidzianej do realizacji w Ł. przy ulicy P. [...] (działka Nr ewid. [...], obręb [...] oraz fragment działki drogowej Nr ewid. [...] dla potrzeb budowy urządzeń budowlanych oraz zjazdu). W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy winno być poprzedzone uzgodnieniem z właściwym zarządcą drogi. Zarząd Dróg i Transportu postanowieniem z dnia [...] roku nie uzgodnił przesłanego mu projektu decyzji dla inwestycji. Brak takiego uzgodnienia skutkuje koniecznością odmowy ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji T. Z. wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż powodem odmowy uzgodnienia może być sprzeczność planowanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego województwa lub miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie zapisy innej uchwały zarządu województwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, iż zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z organami wskazanymi w ustawie następuje, stosownie do regulacji zwartej w art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w formie postanowienia. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie może być wydana bez dokonania wymaganego prawem uzgodnienia, a organ wydający rozstrzygnięcie decyzję o warunkach zabudowy jest związany oceną dokonaną przez organ uzgadniający. Stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 51 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, decyzje wydaje się wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Teren inwestycji objętej wnioskiem odwołującego się przylega do pasa drogowego, z której to ulicy planowana jest obsługa komunikacyjna inwestycji. Okoliczność ta, stanowiła podstawę do wystąpienia przez organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, do zarządcy drogi o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Postanowieniem z dnia [...] roku zarządca drogi, nie uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji wskazując, że teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym zlokalizowany jest w pasie terenu przeznaczonym pod przyszłą budowę drogi stanowiącej połączenie układu drogowego miasta z drogą ekspresową, która wchodzi w skład układu drogowego województwa, zadania zapisanego w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. Zdaniem organu odwoławczego, nie ulega wątpliwości, iż brak pozytywnej opinii organu uzgadniającego dla inwestycji wskazuje, iż z określonych względów planowana inwestycja nie może zostać zrealizowana na terenie objętym wnioskiem. Na postanowienie zarządcy drogi przysługiwało stronie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie również skarga do sądu administracyjnego. Wnioskodawca nie kwestionował postanowienia uzgodnieniowego, przez co stanowisko zarządcy drogi uzyskało przymiot ostateczności. W tej sytuacji ocenę zgodności planowanej inwestycji z przepisami regulującymi zakres uzgodnienia organ uznał za wiążące w sprawie. W świetle powyższego, zarzuty strony, dotyczące w istocie stanowiska zarządcy drogi, nie mogły skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, zapadłej już w wyniku uzgodnienia. W skardze na powyższą decyzję T. Z. wniósł o stwierdzenie jej nieważności wskazując na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 60 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez organ uzgadniający jednocześnie projekt tej decyzji. Zarząd Dróg i Transportu nie jest organem odrębnym niż Prezydent Miasta, a jest jedynie wyodrębnioną organizacyjnie jednostką budżetową zarządzającą drogami publicznymi z upoważnienia Prezydenta Miasta na prawach powiatu. W motywach skargi jej autor opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych wywodził, iż skoro jeden organ łączy w sobie kompetencje do wydania decyzji w sprawie i uzgodnienia jej projektu, to uzgodnienie w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest wymagane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Sąd uwzględniając skargę uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z treści cytowanego przepisu wynika, że warunkiem zastosowania trybu określonego w tym przepisie jest niezbędność takiego rozstrzygnięcia do końcowego załatwienia sprawy. Z. Kmieciak wskazuje, że spełnienie przesłanki "niezbędności" następuje jedynie wówczas, gdy bez zastosowania trybu określonego w komentowanym przepisie załatwienie sprawy byłoby "niemożliwe lub co najmniej utrudnione" (Z. Kmieciak, Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych, PiP 2007/4/39). Określenie "we wszystkich postępowaniach" wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". W stanie faktycznym sprawy, Sąd na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyeliminował z obrotu prawnego decyzję II, jak i I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, jak również postanowienie wydane w toku tego postępowania o odmowie uzgodnienia projektu decyzji. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawiało uznanie, iż postanowienie uzgodnieniowe zostało wydane w ramach postępowania wszczętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przede wszystkim jednak decyzje organów obu instancji w sposób immanentny opierają się na treści tegoż postanowienia. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi w pierwszej kolejności zacytować wypada treść art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż decyzję o warunkach zabudowy właściwy organ wydaje po uzgodnieniu m. in. z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Postanowienie uzgodnieniowe wydane w toku postępowania dotyczy obsługi komunikacyjnej planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej. Ma ono znaczenie materialne i stanowi część rozstrzygnięcia przyjętego w danej sprawie (por. np. uchwała z dnia 9 listopada 1998 roku, sygn. akt OPS 8/98, pub. ONSA 1999/1/7). W myśl art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten reguluje współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji, przy czym chodzi o współdziałanie różnych organów. Jest to wyrażone wprost w art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który uzależnienia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez "inny" organ. Tryb wskazany w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie będzie miał zatem zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Organem właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem decyzji o warunkach zabudowy na terenach zamkniętych, którą wydaje wojewoda (art. 60 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Miasto Ł. jest miastem na prawach powiatu (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 roku w sprawie utworzenia powiatów, Dz. U. Nr 105, poz. 652). Z mocy art. 19 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 19, poz. 115 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Rada Miejska w dniu [...] roku podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia jednostki budżetowej o nazwie "Zarząd Dróg i Transportu" (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. Nr 160, poz. 1570 ze zm.). Zgodnie z postanowieniami § 1 ust 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia [...] roku w sprawie nadania statutu jednostce budżetowej o nazwie Zarząd Dróg i Transportu (Dz. Urzęd. Woj. Łódz. Nr 260, poz. 2018 ze zm.), Zarząd Dróg i Transportu jest jednostką organizacyjną miasta Ł. Zarząd podlega Prezydentowi Miasta Ł. (§ 2 ust. 1 statutu) i wykonuje w jego imieniu obowiązki zarządcy dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych w granicach administracyjnych miasta Ł., w szczególności: planowanie, budowa, przebudowa i remonty oraz utrzymanie i ochrona dróg i drogowych obiektów inżynierskich (§ 6 pkt 1 statutu). Takie przeniesienie zadań z zakresu zarządu drogami na jednostkę podległą Prezydentowi Miasta nie oznacza przeniesienia kompetencji organu. Pomimo powierzenia Zarządowi Dróg i Transportu obowiązków zarządcy drogi, w myśl ustawy o drogach publicznych to prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miast na prawach powiatu. Jednostka budżetowa – Zarząd Dróg i Transportu jest natomiast jednostką organizacyjną, przy pomocy której wykonuje on swoje obowiązki. Jednostka taka nie może być traktowana jako odrębny organ, gdyż Dyrektor ZDiT jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych z upoważnienia Prezydenta Miasta. W przedmiotowej sprawie, właściwym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i postanowienia uzgodnieniowego w zakresie określonym w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będzie zatem jeden i ten sam organ administracji publicznej – Prezydent Miasta. W takim przypadku uzgodnienie w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne, gdyż z istoty tej instytucji wynika, iż ma ona zastosowanie w razie współdziałania różnych organów. Należy w związku z tym uznać, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Skoro więc w przedmiotowej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagało uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dokonanie tego uzgodnienia należało ocenić jako pozbawione podstawy prawnej. Nie ulega jednak wątpliwości, że jakkolwiek art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania, gdy do wydania decyzji w postępowaniu głównym, jak i wydania uzgodnienia uprawniony jest ten sam organ, to mając na uwadze tożsamość podmiotu rozstrzygającego w sprawie głównej o warunkach zabudowy, w celu realizacji ustawowego wymogu, określonego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, treść takiego uzgodnienia winna zostać zamieszczona w motywach decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tak aby mogła zostać poddana kontroli organu odwoławczego, a następnie właściwego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 6 września 2007 roku, sygn. II OSK 776, Lex Nr 360131). W dalszej kolejności, zarzucając organom naruszenie prawa należy wskazać na treść art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego regulacją, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z przepisu tego wynika zakres uzgodnienia, którego dokonuje zarządca drogi. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że właściwy organ dokonuje uzgodnienia tylko w zakresie "włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w postanowieniu uzgodnieniowym wskazano, iż istnieje możliwość zapewnienia obsługi komunikacyjnej planowanej na terenie nieruchomości inwestycji zgodnie z projektem decyzji i wnioskiem strony. W dalszej części wywodów organ powołując się na plany budowy drogi uznał, że nie zostały spełnione warunki do pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji. Wynika z tego, że postanowienie uzgodnieniowe jest wzajemnie sprzeczne, co także świadczy o jego wadliwości. Jak wskazywano wcześniej decyzje wydane przez organy obu instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zostały oparte wyłącznie na treści postanowienia uzgodnieniowego, które zostało dokonane z naruszenie prawa. Wobec zaprezentowanych wcześniej wywodów, organ bezpodstawnie dokonał uzgodnienia. W tej sytuacji skład orzekający ocenił, że decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy dokonane zostały z naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ko