II SA/Gl 532/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku w sprawie utrzymania czystości i porządku w gminie 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Ostateczną decyzją z [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta P. nakazał wykonanie obowiązku polegającego na likwidacji chowu drobiu na działkach nr A, B i C w P. przy ul. [...]. Obowiązek ten został nałożony na właścicieli poszczególnych działek, na których stwierdzono prowadzenie chowu. W pkt 2 decyzji stwierdzono wobec tego, że obowiązek winien być wykonany przez W.D. i J.D. w stosunku do działek A i B oraz przez W.D., J.D. i K.D. w stosunku do działki C. W uzasadnieniu decyzji w szczególności stwierdzono, że przeprowadzone oględziny wykazały, iż na terenie działki C znajduje się [...] kur i jest posadowione pomieszczenie gospodarcze przylegające do budynku gospodarczego, przeznaczone do utrzymywania drobiu. Na działkach nr A i B w chwili oględzin znajdowało się [...] kur i również istniał budynek gospodarczy przeznaczony do trzymania drobiu. Upomnieniem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta wezwał zobowiązanych do wykonania decyzji w terminie 7 dni i pouczył, że w razie zaniechania wykonania, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. W następnej kolejności zostały wystawione w stosunku do każdego z zobowiązanych tytuły wykonawcze z dnia [...] r. , zawierające w szczególności informację o mających zastosowanie środkach egzekucyjnych. Postanowieniem z dnia [...] r. organ nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. Zażalenie na nie zostało złożone z uchybieniem terminu, co stwierdziło SKO w C. postanowieniem z [...] r. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta wystawił kolejne tytuły wykonawcze w stosunku do każdego z zobowiązanych, a postanowieniem z tej samej daty nałożył na nich jedną grzywnę w kwocie [...] zł. Pismem z [...] r. K.D. zwróciła się do organu z prośba o umorzenie grzywny, podając, że zlikwiduje hodowlę drobiu w odpowiednim do tego czasie. Pismem z [...] r. Burmistrz Miasta poinformował stronę, że grzywna nałożona postanowieniem z [...] r. podlega uiszczeniu, zaś w przypadku wykonania obowiązku wniosek o umorzenie kolejnej grzywny zostanie rozpoznany. Postanowieniem z [...] r. Burmistrz Miasta P. odmówił umorzenia grzywny nałożonej postanowieniem z [...] r., albowiem obowiązek nie został wykonany. W dniu [...] r. Burmistrz Miasta P. wystawił kolejne tytuły wykonawcze dotyczące obowiązku likwidacji chowu drobiu. W stosunku do każdej ze zobowiązanych osób wystawiono odrębny tytuł. Następnie organ I instancji postanowieniem z [...]r. nałożył na wszystkich zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku w kwocie [...] zł, wzywając do wpłacenia grzywny w terminie 30 dni i do wykonania obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia. W zażaleniu na postanowienie K.D. podała, że w dniu [...] r. podjęła działania w celu likwidacji chowu na terenie jej posesji. Całość obowiązku zostanie wykonana w ciągu 30 dni. W dniu [...] r. inspektor UM w P. dokonała sprawdzenia wykonania obowiązku. W protokole z oględzin podała, że kontrolą objęto posesję przy ul. [...]. Stwierdzono w oparciu o dobiegające odgłosy, że w budynku gospodarczym przylegającym do budynku mieszkalnego znajduje się drób. Protokół nie zawiera informacji o drugim z budynków gospodarczych. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniono, że grzywna stanowi środek egzekucyjny mający przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Zgodnie z art. 121 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, może być nakładana wielokrotnie. Egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta P., który działa także jako organ egzekucyjny na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Nałożona grzywna jest kolejną grzywną w prowadzonym postępowaniu, zobowiązani nadal bowiem nie wykonali obowiązku. Oględziny z [...] r. potwierdziły, że w pomieszczeniu przylegającym do budynku mieszkalnego nadal znajduje się drób. Grzywna została nałożona zasadnie, a jej wysokość ma na celu wymuszenie na zobowiązanych wykonania obowiązku. Jeśli chów drobiu zostanie zlikwidowany, to nieuiszczona grzywna podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego, w uzasadnionych przypadkach może też być zwrócona. W skardze do sądu administracyjnego K.D. zwróciła się o uchylenie postanowienia Kolegium. Podniosła zarzuty wobec decyzji Burmistrza, nakazującej likwidację chowu drobiu, uznając ją za bezpodstawną. Podała też, że część kur została już zlikwidowana, zostało jeszcze około [...] sztuk, które zostaną usunięte w ciągu [...] dni. W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 23 marca 2012 r. uczestnik postępowania W.D. przychylił się do skargi, podał że na swojej działce nie trzyma już kur. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronie skarżącej, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest wyłącznie kwestia prawidłowości nałożenia grzywny w postępowaniu egzekucyjnym, nie zaś zasadność orzeczenia obowiązku likwidacji chowu drobiu. Zarzuty pod adresem decyzji Burmistrza Miasta P. z [...] r. nie mają znaczenia, Sąd nie bada bowiem tej decyzji. Sprawa związana z nakazem likwidacji chowu drobiu została już ostatecznie zakończona, decyzja nie została uchylona w toku kontroli instancyjnej przez SKO w C., z akt nie wynika także, aby strony zaskarżyły decyzję organu II instancji (decyzję SKO z [...] r.) do sądu administracyjnego. Wobec ostateczności decyzji, orzeczony w niej nakaz podlega wykonaniu, skoro zobowiązani nie wykonali go dobrowolnie, zasadne było wszczęcie postępowania egzekucyjnego, które ma na celu wymuszenie na zobowiązanych dostosowania się do decyzji. Sprawa jest zatem aktualnie już na etapie egzekucji obowiązku i znaczenie mogą mieć wyłącznie okoliczności związane z przepisami regulującymi prowadzenie egzekucji. Skarżąca nie podała w swojej skardze żadnych zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954), sąd administracyjny nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem i powinien rozpoznać sprawę, z urzędu biorąc pod uwagę dostrzeżone wady kontrolowanego postępowania, co też w sprawie uczyniono. Zgodnie z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym (...), egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 ustawy, wszczęcie egzekucji następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu przez siebie wystawionego. Tytuł winien być sporządzony wedle ustalonego wzoru. W niniejszej sprawie zobowiązani zostali prawidłowo wezwani upomnieniem z [...] r. do wykonania obowiązku. Doręczenie zobowiązanym tytułów wykonawczych z [...] r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny jest uprawniony do stosowania środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 ustawy). Środkiem służącym egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, jak w niniejszym przypadku, jest grzywna w celu przymuszenia. Grzywna ta może być nakładana wielokrotnie, z tym że każdorazowo nałożona na osobę fizyczną grzywna nie może przekroczyć kwoty [...] zł, a suma grzywien nakładanych wielokrotnie nie może przekroczyć kwoty [...] zł. Nakładając grzywnę, organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 ustawy i postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1 ustawy). Przepis art. 32 ustawy przewiduje, że organ egzekucyjny przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony. Przepis art. 122 stosuje się również w przypadkach nakładania dalszych grzywien w celu przymuszenia, gdy zobowiązany mimo wezwania nie wykonał obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 123 ustawy). Należy zwrócić uwagę, że przepis art. 123 w związku z art. 122 § 1 ustawy nie uzasadnia praktyki wystawiania nowego tytułu wykonawczego każdorazowo w przypadku wydawania kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny, co miało miejsce w sprawie. Postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte z datą doręczenia tytułu wykonawczego i trwa do jego zakończenia. Zasadą znajdującą uzasadnienie w art. 26 § 5-6 i art. 32 ustawy jest, że doręczenie tytułu wykonawczego w postępowaniu egzekucyjnym ma miejsce tylko raz, przede wszystkim w momencie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Art. 122 § 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że przy nałożeniu grzywny doręcza się odpis tytułu wykonawczego, zgodnie z art. 32 ustawy. Natomiast art. 32 ustawy stanowi, że doręczenie tytułu ma miejsce przy przystąpieniu do czynności egzekucyjnych, o ile tytuł nie został doręczony już wcześniej. W sytuacji wydawania kolejnego postanowienia o nałożeniu grzywny oznacza to, że organ egzekucyjny nie doręcza zobowiązanemu odpisu tytułu, gdyż został on już doręczony wcześniej przy nałożeniu grzywny po raz pierwszy. Brak zatem podstaw zarówno do kolejnego doręczania odpisu tytułu wykonawczego, jak i w szczególności do wystawiania kolejnych tytułów wykonawczych. Praktyki takiej organy orzekające w niniejszej sprawie winny zaniechać. Stwierdzona wadliwość nie jest jednak przyczyną, która ma wpływ na podjęte rozstrzygnięcie i nie stanowiła powodu uchylenia przez Sąd wydanych postanowień. Zasadniczym powodem uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, było łączne skierowanie jej do wszystkich zobowiązanych, podczas gdy ani z decyzji będącej źródłem obowiązku, ani z ustawy, nie wynika solidarna odpowiedzialność za wykonanie obowiązku. Środek egzekucyjny może być stosowany w stosunku do zobowiązanego, nadto winien to być zobowiązany, który uchyla się od wykonania obowiązku. Prawidłowo organy wystawiły tytuły wykonawcze w stosunku do każdego z zobowiązanych. W taki też zindywidualizowany sposób należało rozstrzygnąć o zastosowaniu środka przymusu. Zwraca bowiem uwagę, że w decyzji Burmistrza Miasta z [...] r. jako osoby zobowiązane wskazano kilka osób, przy czym każda z nich ponosi odpowiedzialność za wykonanie obowiązku w stosunku do tych działek, które stanowią jej własność (czego nie zmienia fakt, że osoby te w odniesieniu do poszczególnych działek pozostają w stosunku współwłasności). Grzywna w celu przymuszenia, jako środek egzekucyjny, może zatem być nałożona na osobę, która w określonym zakresie jest zobowiązana i w tym zakresie obowiązku nie wykonuje. Bezsporne jest, że obowiązek likwidacji chowu nie został w całości wykonany. Oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. nie udzielają jednak odpowiedzi na pytanie, na których działkach chowu zaniechano, a na których jeszcze nie. Kwestia ta rzutuje na ustalenie, kto z zobowiązanych swój obowiązek już wykonał i nie ma podstaw do stosowania środka przymusu. Oględziny potwierdziły obecność drobiu w pomieszczeniu gospodarczym. Z uzasadnienie decyzji Burmistrza z [...] r. wynika, że na posesji, składającej się z kilku działek geodezyjnych, znajdują się dwa budynki gospodarcze, położone na różnych działkach. Organ nie ustalił wobec powyższego w dostatecznym stopniu stanu faktycznego, który uzasadnia zastosowanie środka egzekucyjnego w stosunku do każdej z osób, na które nałożono grzywnę. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, czy nadal trwa stan uzasadniający prowadzenie egzekucji administracyjnej, co będzie miało miejsce w sytuacji utrzymywania chowu drobiu na działkach. Stwierdziwszy ewentualną potrzebę zastosowania środka egzekucyjnego, organ winien ustalić, w stosunku do jakich działek obowiązek nie został wykonany, to wyznaczy krąg podmiotów mogących być adresatami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienia takie winny być wydane, analogicznie jak tytuły wykonawcze, odrębnie w stosunku do każdej z osób zobowiązanych. Mając na uwadze powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. 1 i c w związku z art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi w kwocie [...] zł nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku strony skarżącej. O regulacji stanowiącej, że wniosek o zwrot kosztów postępowania winien być złożony najpóźniej do zamknięcia rozprawy, Sąd pouczył skarżącą w pkt 3 wezwania z 17 sierpnia 2011 r. i w pkt 5 zawiadomienia z 8 lutego 2012 r.