VII SA/Wa 2895/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska(spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st.ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi P. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w sprawie wymierzenia P. P. kary w kwocie 75.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej usytuowanego w niszach nr 2 i 3 wiaduktu kolejowego w G.na działce o nr. ew. [...] obręb Ś. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Na wniosek P. P. z dnia 27 sierpnia 2009 r. Wojewoda L. wydał w dniu [...] października 2009 r. decyzję nr [...], w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił wnioskującemu pozwolenia na budowę dwóch lokali użytkowych w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego ( zabudowy nisz nr 2 i 3). Powyższa decyzja wskazywała kategorie obiektu jako XXVIII i VIII oraz nakładała na inwestora obowiązek zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Zawiadomieniem z dnia 23 października 2009 r. inwestor powiadomił [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o terminie rozpoczęcia robót budowlanych dotyczących zabudowy nisz nr 2 i 3 zgodnie z pozwoleniem. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] wydaną przez Wojewodę [...], na wniosek P. P. została zmieniona decyzja z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w zakresie dotyczącym projektu budowlanego p.n. budowa wewnętrznej instalacji gazowej dla potrzeb lokalu usługowego i udzielenia pozwolenia na budowę w części dotyczącej ww. projektu budowlanego opracowanego 22 października 2010 r. W pozostałym zakresie warunki określone w decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] pozostały bez zmian. Zawiadomieniem z dnia 11 maja 2011 r., doręczonym 13 maja 2011 r., inwestor został powiadomiony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o terminie przeprowadzenia kontroli budowy w dniu 23 maja 2011 r. Z protokołu oględzin budowy z dnia 23 maja 2011 r. wynika, że kontrola ta odbyła się w obecności inwestora. Organ stwierdził zakończenie robot budowlanych i użytkowanie lokali poprzez sprzedaż dań zimnych i używek alkoholowych. Według oświadczenia inwestora użytkowanie nisz nr 2 i 3 nastąpiło w kwietniu 2011 r. Odbywa się w godzinach 12:00 - 24:00. Zawiadomieniem z dnia 20 czerwca 2011 r. doręczonym 22 czerwca 2011 r. inwestor został powiadomiony przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o terminie ponownej kontroli budowy w dniu 6 lipca 2011 r. Zgodnie z treścią protokołu oględzin z dnia 6 lipca 2011 r. ponownie została stwierdzona okoliczność prowadzenia działalności w lokalu gastronomicznym znajdującym się w niszy nr 2 i 3. Rozpoczęcie działalności w kwietniu 2011 r. potwierdził obecny podczas tych czynności inwestor- P. P. Wykonano i załączono do protokołu dokumentację fotograficzną. W dniu 29 czerwca 2011 r. inwestor złożył na podstawie art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 243 z 2010 r. poz. 1623 ze zm.) wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie zabudowy nisz nr 2 i 3 w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego. W dniu 26 lipca przeprowadzona została przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązkowa kontrola zakończonej budowy obiektu budowlanego w myśl art. 59 a Prawa budowlanego. Z protokołu przeprowadzenia tej czynności z udziałem przedstawiciela inwestora wynika, że wykonane zostały wszystkie roboty budowlane oraz, że w dniu kontroli jest użytkowany lokal gastronomiczny. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na P. P. karę w wysokości 75.000 zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej. Organ uznał, że z czynności oględzin przeprowadzonych w dniach 23 maja i 6 lipca 2011 r. oraz załączonej dokumentacji fotograficznej wynika fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia. Użytkowany jest obiekt o funkcji gastronomicznej poprzez fakt jego otwarcia dla klientów, sprzedaży napojów, obecności pracowników za barem obsługujących klientów. Podstawą wymierzenia grzywny był art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 oraz art. 59 f Prawa budowlanego. Przy czym do wysokości zaliczenia kary organ ustalił kategorię obiektu jako XVII wg. załącznika do ustawy Prawo budowlane ( budynki handlu, gastronomii i usług). Rozpoznając zażalenie inwestora Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że kontrola obowiązkowa przeprowadzona na skutek wniosku inwestora z dnia 29 czerwca 2011 r. o pozwolenie na użytkowanie, wykazała użytkowanie obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej bez wymaganego pozwolenia z art. 55 pkt 1 Prawa Budowlanego . Nie kwestionował tej okoliczności inwestor. Sam ją potwierdził. Inwestor jako uczestnik procesu budowlanego jest zobowiązany do zorganizowania procesu budowy, w tym m.in. odbioru robót budowlanych i zgłoszenia obiektu budowanego do użytkowania w myśl art. 18 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Obowiązki związane z zakończeniem budowy zostały określone w art. 54 i 55 wymienionej ustawy. Nałożenie kary nie jest uzależnione od uznania organu. Przepisy nie przewidują też miarkowania tej kary. Na jej wysokość nie wpływa kwestia winy czy fakt, że w dacie obowiązkowej kontroli lokal spełniał wymogi niezbędne do wydania pozwolenia na jego użytkowanie. Bezspornym dla organu była okoliczność, iż lokal o funkcji gastronomicznej powstał po zabudowie nisz wiaduktu kolejowego. Zatem zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane został zakwalifikowany jako kategoria XVII i według niej została wyliczona wysokość kary. Organ stwierdził również udział inwestora w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nielegalnego użytkowania tegoż lokalu i do ukarania inwestora. P. P. złożył skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzucił w niej zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie pomimo faktu, iż skarżący nie jest władny użytkować obiekt w rozumieniu art. 5 ust. 2 tej ustawy, - art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i 55 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy w sprawie nie nastąpiło wzniesienie obiektu budowlanego, - art. 57 ust 7 prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm. dalej kpa.) poprzez wymierzenie kary przy braku dowodów wskazujących na przystąpienie przez skarżącego do nielegalnego użytkowania obiektu, - art. 61 kpa poprzez prowadzenie postępowania dowodowego bez uprzedniego wszczęcia postępowania z urzędu, - art. 59 f Prawa budowlanego przez błędnie przyjęty współczynnik kategorii obiektu. W uzasadnieniu skargi P. P. wskazał, że organ nie przeprowadził ustaleń odnośnie charakteru władztwa przysługującego mu do obiektu będącego przedmiotem kontroli. Organ nie ustalił tytułu prawnego jaki mu przysługuje do obiektu. Podniósł, że ma umowę najmu z P. S.A. w W. Podawał tę okoliczność w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem jako najemca nie użytkuje obiektu w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzucił organowi błędne ustalenie co od faktu wzniesienia obiektu w rozumieniu art. 55 Prawa budowlanego. Jego czynności faktyczne dotyczyły przebudowy wiaduktu kolejowego i jako takie nie powiększyły substancji obiektu przez odbudowę, nadbudowę, rozbudowę. Zarzucił bezkrytyczne przyjęcie jego oświadczenia o użytkowaniu lokalu w warunkach , gdy podpisał protokół z kontroli bez czytania jego treści. Podniósł brak innych ustaleń organu w tym zakresie. Zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji w oparciu o protokoły oględzin z dnia 23 maja i 6 lipca 2011 r. czyli czynności dowodowe przeprowadzone bez wszczęcia postępowania administracyjnego. Podniósł różnicę w ustaleniach organu II instancji w odniesieniu do ustaleń organu I instancji. Było nią powoływanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na protokół kontroli z 27 lipca 2011 r. Wywiódł, że jest naruszenie art. 7 kpa – zasady prawdy obiektywnej i orzekanie w sprawie w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Kwestionując zastosowaną kategorię obiektu wskazał, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę obiekt był zaliczany do kategorii XVIII i VIII. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że zarzuty podnoszone przez skarżącego odnoszą się do naruszeń zarówno prawa procesowego jak i naruszeń prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia procedury. Zgodnie z treścią art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) podstawą do uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie musi być takie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania, które spełniało ww. przesłankę. Zarzut naruszenia art. 61 § 1 kpa w rzeczywistości odnosi się do niedopuszczalnego, zdaniem skarżącego, prowadzenia postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Zarzut nie uwzględnia faktu, iż oba postanowienia tj. organu odwoławczego i organu I instancji zapadły po wszczęciu postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zatem zapadły jako orzeczenia wpadkowe w postępowaniu administracyjnym dotyczącym właśnie przedmiotu użytkowania obiektu budowlanego. Zarzut ten nie uwzględnia również faktu, iż kontrole organu nadzoru budowlanego przeprowadzone w dniach 23 maja i 6 lipca 2011 r. tj. w dniach poprzedzających kontrolę obowiązkową z dnia 26 lipca 2011 r. wymuszoną wnioskiem skarżącego, odbyły się w oparciu o umocowanie ustawowe do działania organu w myśl art. 81 ust. 4, 81 a ust. 1 i ust. 2, 81 c ust. 1 , 82 ust. 3 pkt 3a i 83 ust. 3 oraz 84 ust. 1 pkt 1 i 84 a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący jako inwestor dokonał w dniu 23 października 2009 r. zawiadomienia o terminie rozpoczęcia robót budowlanych złożonego organowi nadzoru budowlanego. Organ ten w ramach swoich uprawnień był władny dokonywać kontroli budowy. W ramach tych uprawnień organ prawidłowo informował inwestora o terminie czynności oględzin budowy. W samej czynności inwestor uczestniczył. Było to zarówno 23 maja jak i 6 lipca 2011 r. Protokoły z tych czynności stanowią podstawę do rozstrzygnięć organu w myśl art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego. Zatem zarzut przeprowadzenia niedopuszczalnych czynności przez organ w przedmiotowej sprawie jest nieuprawniony. Nie można tych protokołów jako dowodów w sprawie zakwestionować. Zatem nie można też w sprawie ustalić, iż brak formalnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania wpadkowego dotyczącego nałożenia kary w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie był w tym konkretnym przypadku naruszeniem przepisu postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Inwestor nie był ani pozbawiony prawa do udziału w czynnościach, ani też nie przeprowadzono żadnych czynności bez jego osobistego udziału lub udziału jego przedstawiciela. W tym ostatnim przypadku dotyczyło to czynności wynikających z protokołu kontroli obowiązkowej zakończonej budowy obiektu budowlanego z dnia 26 lipca 2011 r. przeprowadzonej na podstawie art. 59 a ustawy Prawo budowlane. W każdym z powyższych omówionych protokołów znajduje się potwierdzenie okoliczności, iż w obiekcie budowlanym prowadzona jest działalność gastronomiczna. Dwukrotnie, w dniach 23 maja i 6 lipca 2011 r., potwierdza to sam inwestor. W dniu 26 lipca 2011 r. potwierdza to jego przedstawiciel, tj. R. C. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie, że organ nie ustalił, bądź nieprawidłowo ustalił fakt użytkowania lokalu bez stosownego pozwolenia. Inwestor poprowadził działalność gastronomiczną od kwietnia 2011 r. Oświadczenia inwestora potwierdzają przedstawiciele organu nadzoru budowlanego dokonujący oględzin obiektu i sporządzający ww. protokoły z tych czynności. Dodatkowo potwierdza to dokumentacja fotograficzna lokalu. Jest na niej uwidoczniony lokal gastronomiczny z wystrojem, obsługą i klientami przy barze. Są to dowody , które nie budzą wątpliwości co do faktu użytkowania lokalu i co do funkcji lokalu, z którą prawidłowo organ powiązał kategorię budowli wskazaną w załączniku do Prawa budowlanego i konieczną do ustalenia wysokości nałożonej kary. Czynności te są prawidłowo przeprowadzone przez organ. Zarzut, że dokonano tego z naruszeniem art. 7 i 77 kpa nie znajduje uzasadnienia. Nie budzi wątpliwości Sądu fakt, iż czynności budowlane przeprowadzone przez inwestora dotyczą zabudowy 2 nisz wiaduktu kolejowego. Jak sama nazwa wskazuje, że nisze te były pustą przestrzenią. Przestrzeń ta została zabudowana przez inwestora. Z treści decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę wynika fakt, iż jest to zabudowa 2 nisz wiaduktu kolejowego polegająca na wybudowaniu lokali użytkowych. Okoliczność, że w decyzji tej dodatkowo wskazano, że ww. czynności wykonywane są w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego nie zmienia istoty rzeczy. Opisowy charakter tej definicji nie zmienia istoty czynności polegającej na zabudowie nisz tj. wybudowaniu lokali użytkowych. Zabudowanie pustej przestrzeni wbrew twierdzeniom skarżącego jest powiększeniem zabudowanej powierzchni, czyli nie jest to przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a, tylko czynność z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Mieści się zatem w pojęciu "wzniesienie obiektu" używanego w art. 55 Prawa budowlanego i zdefiniowanego w art. 5 ust. 2 tegoż prawa. Nie doszło zatem do naruszenia powyższych przepisów przez niewłaściwe ich zastosowanie. Niezasadny tez jest zarzut dotyczący barku podstaw do uznania, iż P. P. użytkuje obiekt budowlany w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Przede wszystkim podnieść należy, że skarżący jest inwestorem w przedmiotowej sprawie. To z jego woli i inicjatywy zostały wybudowane lokale użytkowe. To on występował o pozwolenie budowlane legitymując się prawem zależnym do nieruchomości. Jego uprawnienie do nieruchomości na cele budowlane potwierdzone było zgodą właściciela nieruchomości, co wynika z treści decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zatem jako inwestor było on zgodnie z treścią art. 18 Prawa budowlanego organizatorem procesu budowy. Proces ten powinien zakończyć się zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego odbiorem robót budowlanych i uzyskaniem pozwolenia na budowę. W myśl art. 54 i 55 ww. ustawy użytkowanie obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę może nastąpić albo po skutecznym zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy albo po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w zależności od charakteru i kategorii obiektu. W przedmiotowej sprawie wymagane było pozwolenie na użytkowanie z uwagi na charakter gastronomiczny obiektu. Wynika to z zakwalifikowania obiektu zgodnie z treścią załącznika do ustawy Prawo budowlane – do kategorii XVII. Stroną w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie jest inwestor – w myśl. art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. W sprawie zastosowano prawidłową kwalifikację. Organ zastosował ją zgodnie z funkcją obiektu. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, iż w decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany kwalifikował obiekt do dwóch kategorii tj. do kategorii XXVIII ( obiekty kolejowe, wiadukty itp.) oraz do kategorii VIII ( inne budowle) wobec stwierdzenia w tej decyzji okoliczności wybudowania lokali użytkowych bez wskazania ich funkcji. Stwierdzona przez organ funkcja gastronomiczna wybudowanych lokali oraz projekt zamienny z dnia 22 października 2010 r. dotyczący podłaczenia instalacji gazowej dla potrzeb lokalu usługowego nie budzą w sprawie wątpliwości. Zatem nie można się w tych okolicznościach dopatrzeć braku należytego ustalenia stanu faktycznego co do charakteru użytkowanego lokalu. Ustalenia organu co do funkcji , charakteru, kategorii obiektu budowlanego są prawidłowe. Nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 57 ust. 7 oraz przepisu art. 59 f Prawa budowlanego. W tych warunkach Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego w sposób mogący istotnie wpływać na wynik sprawy, ani też naruszenia prawa materialnego w sposób mogący wpływać na wynik sprawy. Z tych względów Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.