II GSK 1137/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 36/12 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz H. M. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 36/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. H. M. wystąpił do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w I. o przyznanie płatności bezpośrednich na 2009 r. do działek rolnych położonych na [...] działkach ewidencyjnych na obszarze województwa [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie na 2009 r. w łącznej wysokości 161.252,08 zł, w tym: jednolitą płatność obszarową 108.346,70 zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych – 6.191,88 zł i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – 46.713,50 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "k.p.a.", stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej: "ustawa o płatnościach". Naruszenie to polegało na przyznaniu wnioskodawcy płatności bezpośrednich na 2009 r. bez uwzględnienia wartości maksymalnego kwalifikowanego obszaru (PEG) wyznaczonego na działkach ewidencyjnych o numerach: [...]. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezes ARiMR po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. rażąco narusza przepisy prawa procesowego: art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż przyznając płatności do powierzchni działek o numerach ewidencyjnych: [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w I. nie ustalił powierzchni kwalifikowanej do płatności na tych działkach zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych. Wyżej wymienione działki to w istocie teren zalewowy, który nie kwalifikuje się do płatności. Z tego powodu stwierdzenie nieważność decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było zasadne i prawidłowe. W skardze do WSA w W. H. M. wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Argumentował, że zadeklarowane we wniosku pomocowym działki wykorzystywał na cele rolnicze, a sam fakt wystąpienia na nich wody nie wyklucza tych działek z użytkowania rolniczego, więc nie wyklucza ich także z płatności. W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko w tej sprawie. Wyrokiem z dnia 27 marca 2012 r. WSA w W. uwzględnił skargę. Sąd I instancji wskazał, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego przepisu, przez ich proste zestawienie ze sobą. W okolicznościach sprawy dla stwierdzenia, czy decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. wydano z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla każdej z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działek wskazanych we wniosku z powierzchniami działek w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić, czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić, czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza (PEG) wyznaczona dla danej działki. Jeżeli w sprawie doszło do naruszenia procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działek, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie, to takie naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego. Odnosząc się do przepisów wskazanych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. z dnia [...] lipca 2011 r., których rażące naruszenie miało w ocenie organu stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. UE z dnia 30 kwietnia 2004 r. L 141, s. 18 ze zm.; Polskie wydanie specjalne z 2004 r. rozdz. 03, t. 44, s. 243), dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004", wskazuje, że przeprowadzane kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, m.in. na weryfikację kwalifikacji działek do przyznania pomocy. Wbrew twierdzeniu Prezesa ARiMR z tego przepisu nie wynika, że płatności przysługują do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowany obszar. Art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskazuje na istotę kontroli oraz określa ich cel, a w przypadku ujawnienia nieprawidłowości nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek przeprowadzenia kontroli na miejscu. Z kolei art. 12 ust. 4 rozporządzenia odnosi się do działań rolnika, a co się z tym wiąże działania organu orzekającego nie mogą stanowić naruszenia tego przepisu, natomiast naruszenia art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. UE z dnia 31 stycznia 2009 r. L 30, s. 16 ze zm.), dalej: "rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009", mogłyby się dopuścić swoim działaniem jednostki tworzące system identyfikacji działek, a nie organy z niego korzystające przy orzekaniu np. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, bo to wynika z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, przepisu, który został wprowadzony do tej ustawy nowelą z dnia 17 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 36, poz. 197) i obowiązuje od 15 marca 2010 r. Wprowadzenie dopiero z dniem 15 marca 2010 r. wyżej wskazanej zmiany do ustawy o płatnościach nie oznacza, że przed tą datą organy orzekające w sprawie przyznania płatności nie powinny sprawdzać czy zadeklarowana powierzchnia działki jest zgodna z powierzchnią uprawnioną do płatności określoną w systemie identyfikacji działek rolnych utworzonym na podstawie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 i poprzednio rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003, o ile rejestry takie już istniały. Obowiązek taki można wyprowadzić z przywołanego przez organ art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach, zobowiązującego organ do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. W ocenie Sądu naruszenie omówionych wyżej przepisów proceduralnych nie stanowi naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] listopada 2009 r. została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną – art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Powzięcie wątpliwości co do nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które mogło skutkować zawyżeniem kwoty przyznanej płatności nie stanowi podstawy do uznania, że postępowanie to zostało przeprowadzone z rażącym naruszenia prawa, a co za tym idzie ewentualne nieprawidłowości nie mogą być konwalidowane wzruszeniem decyzji w trybie postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich rażącego naruszenia. Nie można bowiem przyjąć, wbrew stanowisku organu, że treść decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa lub rozstrzygnięcie o przyznaniu płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z uwagi na powyższe w ocenie WSA w W. nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a zatem obie decyzje wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji należało uchylić. II Skargę kasacyjną złożył Prezes ARiMR. Wyrok zaskarżył w całości. Wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, a ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz – w każdym przypadku – zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: – prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 7 i 77 § 1 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, mimo że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana. Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd nieprawidłowo przyjął, że w sprawie nie zaistniało rażące naruszenie prawa, szeroko opisane i uargumentowane w decyzjach z dnia: [...] lipca i [...] października 2011 r. H. M. skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej odrzucenie, ponieważ jego zdaniem skarga ta nie została uzasadniona lub o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. Prezes ARiMR udzielił repliki na odpowiedź na skargę kasacyjną, w której podtrzymał zarzuty i wnioski kasacyjne. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności prowadzące do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów prawa materialnego, które może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA granicami i zarzutami skargi kasacyjnej oznacza konieczność oceny zaskarżonego wyroku tylko w tym aspekcie, który został podniesiony w skardze kasacyjnej. Zdaniem NSA nietrafny jest zarzut naruszenia przez WSA w W. przepisów prawa materialnego i wskazanie jako naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd II instancji podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem odwoławczym, co oznacza, że strona występująca ze skargą musi jednoznacznie i prawnie poprawnie wskazać istniejące jej zdaniem naruszenia i uzasadnić ich wpływ na poprawność rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji. Poza sporem pozostaje, że Prezes ARiMR stawia w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a to oznacza, że wadliwości w tym zakresie nie może zwalczać naruszeniami procedury. Z zasady należy przyjąć, że zarzut naruszenia prawa materialnego może być skuteczny, jeżeli zostanie przesądzone, że stan faktyczny sprawy jest ustalony w sposób zgodny z przepisami prawa. Również nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynikają kierunki prowadzenia postępowania przez organy ARiMR. W ocenie Sądu II instancji tych przepisów nie można traktować jako norm prawa materialnego, bo bez wątpienia są to przepisy procesowe. Skoro skarga kasacyjna nie wskazywała jako podstawy kasacyjnej art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to z tego też powodu wskazany zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach nie ma prawnego usprawiedliwienia. Poprawne sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, a więc wykazania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymaga wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które zdaniem strony naruszył Sąd I instancji oraz wykazania na czym polega to naruszenie z punktu widzenia treści przepisu. Rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje jako przepis prawa materialnego art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. W ocenie NSA ten przepis nie może być zaliczony do przepisu mającego charakter materialny. Takim przepisem jest to uregulowanie, które określa prawa lub obowiązki dla podmiotów, zatem w rozpoznawanej sprawie rolnika, który ubiega się o płatność. Art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 to przepis skierowany do organów państwa, które mają ustanowić stosowny system identyfikacji działek. Zdaniem NSA poza sporem pozostaje, że charakteru materialnego nie ma także art. 24 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 wskazany w zarzucie skargi. Z treści tego przepisu wynikają cele jakie ma realizować kontrola w zakresie kryteriów kwalifikujących wnioski do przyznania określonych płatności. Trudno takiej regulacji przypisać charakter materialnoprawny. Z tego powodu zarzut kasacyjny w tym zakresie także nie mógł odnieść skutku prawnego. Wreszcie jako nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez WSA w W. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organów ARiMR, w sytuacji gdy te rozstrzygnięcia eliminowały z obrotu prawnego decyzję, która w sposób rażący naruszała prawo. Nieskuteczność tego zarzutu jest konsekwencją niewskazania w podstawie skargi kasacyjnej naruszonych przepisów prawa materialnego, bo przecież taki zarzut zbudowała strona wnosząca skargę. Ocena naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być pochodną naruszenia konkretnych przepisów materialnych. Dodać należy, że skarga kasacyjna w zarzucie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. musi nie tylko wskazywać konkretne przepisy, ale także stwierdzać na czym polegało to naruszenie, bo to wynika z treści przepisu, a ta jest jednoznaczna. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.