II SA/Łd 35/12

Dnia 27 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi E. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. E. i A. C., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.), wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]r. o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym A. C.., zarzucając naruszenie art. 8 K.p.a. przez wydawanie decyzji naruszających podstawową zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli, art. 35 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie miesięcznym od dnia złożenia wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego. W uzasadnieniu wskazali, że organy administracji obu instancji i sądy administracyjne nie uwzględniły żadnego z podnoszonych przez nich zarzutów, wskazując na konieczność stosowania przepisów nowej ustawy, nie uwzględniając także wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania o zgodność przepisów ustawy z 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w tym zwłaszcza art. 8 tejże ustawy. Decyzją z dnia [...]r., nr SKO. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...] utrzymującej w mocy wspomnianą wyżej decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., nr [...]. W uzasadnieniu owej decyzji Kolegium przypomniało, że na wniosek A. C. z dnia 14 sierpnia 2002r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Wojewoda [...] decyzją wydaną w dniu [...]r. stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasto Ł. własności opisanej nieruchomości. Następnie Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...]r. odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr [.. ] w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym A. C. Od powyższej decyzji A. C. wniósł odwołanie, wskutek którego, decyzją z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. Następnie wskazano, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2009r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 63/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę E. C. i A. C. na wskazaną wyżej decyzję. W uzasadnieniu wskazanego wyroku z dnia 25 marca 2009r. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. WSA uznał, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, na podstawie szczegółowo ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem zasad procesowych określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Nadto, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów zasługuje na uwzględnienie. Wskazał również, że podnoszone w skardze uchybienia, (powtórzone de facto we wniosku o stwierdzenie nieważności, inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie), nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, nie zachodzą także również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 127 § 1 i 3, w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, utrzymało w mocy wskazaną wyżej własną decyzję z dnia [...]r. W skardze na powyższą decyzję E. C. i A. C. wnieśli o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 156 K.p.a. przez odmowę uznania decyzji za nieważną oraz art. 171 p.p.s.a. przez uznanie, że powaga rzeczy osądzonej wyłącza możliwość uznania decyzji za nieważną. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Postanowieniem z dnia 11 maja 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie sądowo administracyjne do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie sygn. akt P 31/10, będącego następstwem pytania skierowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 518/10. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011r., w sprawie o sygn. akt P 31/10 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011 r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji postanowieniem z dnia 11 stycznia 2012r. WSA w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne, wpisując sprawę do repertorium pod sygnaturą II SA/Łd 35/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., Nr 53, poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż skarga E. C. została oddalona z uwagi na brak interesu prawnego we wniesieniu skargi. Stosownie do art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, uprawnione ustawą podmioty działające na prawach strony, jak też inne podmioty, którym ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. O "interesie prawnym" w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa, o tym czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa materialnego. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. O istnieniu legitymacji do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym. Interes prawny we wniesieniu skargi winien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. Sąd orzekający analizując sprawę pod kątem ustalenia interesu prawnego E. C. do wniesienia skargi ustalił, iż nie posiada ona legitymacji skargowej. Jak wynika z akt sprawy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania przysługuje wyłącznie A. C. E. C. nie wskazała przepisu prawa, którego naruszenie przesądzałoby o naruszeniu jej interesu prawnego. Brak przymiotu strony, a więc uprawnienia do złożenia skargi jest przesłanką materialnoprawną, która skutkuje jej oddaleniem. Ponad powyższe należy wskazać, iż zgodnie z zasadą praworządności, ustanowioną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zaś działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu orzekania. Wobec tego nie może budzić wątpliwości, że organy administracji, przy wydawaniu decyzji, winny stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Należy także zaznaczyć, iż w przedmiotowej sprawie postawę prawną decyzji obydwu instancji stanowił art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylony przez art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz.18) która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011r. Zatem w momencie wyrokowania przepis art. 153 § 3 już nie obowiązuje, jednak ze wskazanych wyżej przyczyn nie mogło mieć to wpływu na treść wydanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Podobnie nie ma wpływu na wyrokowanie w sprawie niniejszej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 2011r. w którym TK stwierdził, że art. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie tej ustawy w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw do spraw wszczętych na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności dotyczących nieruchomości zabudowanej budynkiem biurowo-warsztatowym niewymienionej w art. 1 ust. 1 ustawy z 29 lipca 2005r. w pierwotnym brzmieniu i zakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy z 28 lipca 2011r., jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 21 ust. 1 oraz z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem stosownie do treści art. 145 a) § 1 K.p.a. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja może stanowić podstawę żądania wznowienia postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...], utrzymująca w mocy własną decyzję tegoż organu z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm.) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym A. C. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma fakt, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 25 marca 2009r., wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 63/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...]. Ową decyzją Kolegium utrzymało bowiem w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym A. C. Powyższe musi skutkować stwierdzeniem, że w przedmiotowej sprawie A. C. żąda stwierdzenia nieważności decyzji, która była już przedmiotem rozpoznania przez WSA w Łodzi, a od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Zaistniała w niniejszej sprawie sytuacja była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA 2010/2/18, Lex 530338), wskazał, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wyjaśnił, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego rodzi konieczność wstępnego zbadania przez organ, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dokonanie takowego ustalenia wymaga zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 K.p.a.) W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, a także mając na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...]r., a zatem przed wejściem w życie nowelizacji dokonanej ustawą o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że WSA w Łodzi w konkluzji uzasadnienia wymienionego wcześniej prawomocnego wyroku z dnia 25 marca 2009 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 63/09 stwierdził, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r., nr [...], którą decyzją Kolegium utrzymało w mocy w/w decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., nr [...] o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym A. C. jest prawidłowa, zaś podnoszone w skardze uchybienia nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji – art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nadto w ocenie Sądu nie zachodziły również przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nadto mając na uwadze fakt, iż zarzuty strony skarżącej zawarte zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...], odwołaniu, jak i w skierowanej do Sądu skardze są w zasadzie tożsame z argumentacją E. i A. C., wyrażoną w toku postępowania, zakończonego wyrokiem WSA w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 63/09, należało dojść do wniosku, iż zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dokonało wstępnej kwalifikacji złożonego przez skarżących żądania, co skutkować musiało odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...]. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w wyroku. ar