II SA/Rz 85/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Robert Sawuła Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., określanej dalej jako u.ś.r.), po rozpoznaniu odwołania E. M. od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego w tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną, wnioskowanego na męża A. M. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], odmówił przyznania E. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - mężem A. M., ponieważ A. M. pozostaje z wnioskodawczynią w związku małżeńskim. W odwołaniu E. M. nie zgodziła się z wydaną decyzją wskazując, że jej mąż uległ w 2006 r. wypadkowi, w wyniku którego utracił zdrowie i jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. Podniosła, że mąż wymaga opieki z jej strony, przez co nie może podjąć pracy. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i wskazało, że w okolicznościach faktycznych i prawnych zaistniałych w sprawie organ I instancji prawidłowo odmówił E. M. świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na zaistnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Stwierdzając, że wnioskodawczyni nie wykonuje pracy z powodu sprawowania opieki nad mężem Kolegium wyjaśniło, że decyzje w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych nie są oparte na uznaniu administracyjnym. Mają one charakter decyzji związanych co oznacza, że ich treść wynika wprost z uregulowań ustawowych. Wobec tego organy obydwu instancji nie są uprawnione do odmiennej interpretacji w/w przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy też jego oceny pod względem zgodności z Konstytucją. W skardze E. M. wniosła o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., co miało wpływ na wynik sprawy, 2. przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów przez organ II instancji oraz nie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji organu II instancji, co niewątpliwie wyklucza pełną kontrolę wydanej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca uznała stanowisko organów obu instancji za nieprawidłowe i powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07, o niezgodności art. 17 ust. 1 u.ś.r. z Konstytucją. W ocenie skarżącej okoliczność, że sprawuje opiekę na własnym małżonkiem nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, które w analogicznych przypadkach opowiedziały się za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi opiekującemu się osobą, z którą pozostaje w związku małżeńskim. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest bezsporny: E. M. domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, w związku z opieką na nad niepełnosprawnym mężem, A. M., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 23 stycznia 2009 r., zaliczony został do stopnia niepełnosprawności znacznego. Przyczyną odmowy jest fakt pozostawania A. M. w związku małżeńskim z wnioskodawczynią. II. W dacie decyzji organu odwoławczego stan prawny, który zadecydował o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, był następujący: zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przy literalnej wykładni powyższego przepisu należałoby przyznać rację organom, które odmówiły przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro A. M. pozostaje w związku małżeńskim z wnioskodawczynią. Taka jednak wykładnia jest niedopuszczalna, jeśli uwzględni się orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego odnoszące się do świadczenia pielęgnacyjnego, w szczególności z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07, który wydany został w sprawie dotyczącej art. 17 ust. 1 u.ś.r. Trybunał stwierdził, że choć orzeczenie dotyczy tylko tego przepisu, to jednak "do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". Trybunał zwrócił przy tym uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., który stanowi materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Zatem wykładania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi również uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji, zasadę równości. Przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku w/w orzeczenia Trybunału. Zaznaczyć też należy, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. regulujący prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zastąpił art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, który również przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim uniemożliwiały nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, uznany został za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej /wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05/. Konsekwencją powyższych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego jest orzecznictwo sądów administracyjnych, odstępujące od literalnej wykładni przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, na rzecz wykładni prokonstytucyjnej. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. sygn. I OSK 1000/10 /LEX nr 744903/, przedstawiono istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Powtórzyć więc należy, że "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Art. 17 ust. 1 ustawy ww. wyrokiem został uznany przez Trybunał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy lecz niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. To orzeczenie wskazuje na nierówność praw osób, które są uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem takimi mogą być nie tylko osoby sprawujące opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, ale także nad innymi członkami rodziny. Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit.a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przepis ten zatem wprowadza ograniczenie nie w odniesieniu do osoby uprawnionej, ale osoby nad którą ma być sprawowana opieka". III. W stanie faktycznym sprawy, przy uwzględnieniu poglądów Trybunału Konstytucyjnego i przy zastosowaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisów dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, przesłanka odmowy świadczenia, na którą powołały się organy, nie może mieć zastosowania. Ponownie przywołać należy uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 27/07, który wyraźnie zwrócił uwagę, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże to do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności, w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Wskazane powyżej orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego a także następne - postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., P 38/09 /OTK-A 2010/5/53/ oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r., S 1/10 /OTK-A2010/5/54/, dają podstawę do dokonania wykładni omawianych norm w taki sposób, aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Za takim stanowiskiem opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach sygn. I OSK 722/09, I OSK 723/09 czy też I OSK 115/10, kwestionując wąską i językową interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., prowadzącą do naruszenia art. 32 Konstytucji RP, w myśl którego wszyscy są wobec prawa równi oraz wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Dodać też należy, że przedstawione stanowisko odnosi się również do zmienionego z dniem 14 października 2011 r. stanu prawnego, gdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 a u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212/. Reasumując: dokonując interpretacji przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyznać należy pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej przed wykładnią językową uznając, że małżonek sprawujący osobistą opiekę nad współmałżonkiem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w przypadku rezygnacji z tego powodu z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z tych przyczyn zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja podlegają uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/.