III SA/Kr 840/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi MKS A w A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonywane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2011r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 262 i art. 264 § kpa i art. 152 Kodeksu cywilnego, ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek M K S A na kwotę 8.000 zł oraz określił, że koszty te strony ponoszą po połowie, tj. M K S A 4.000 zł i Gmina Miasta A 4.000 zł. Ponadto Prezydent wskazał, że w związku ze złożeniem przez MKS A zaliczki na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 3.800 zł strona ta jest zobowiązana do wpłaty brakującej kwoty tj. 200 zł, którą należy wpłacić w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu Prezydent przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie, podając, że: – postanowieniem z dnia [...] 2010r. Prezydenta Miasta ustalił wysokość pozostałej do uiszczenia (po wpłaceniu przez MKS A zaliczki w kwocie 3.800 złotych) części kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia działki ewidencyjnej nr 27/6 obr. [...] z działkami oznaczonymi numerami: 25/2, 27/2, 27/3 obr. [...] oraz dz. nr 35/12 obr. [...] w A na kwotę 4.200 złotych, kosztami tego postępowania rozgraniczeniowego postanowił obciążyć w całości wnioskodawcę, czyli MKS A; – w wyniku zażalenia MKS A Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2010r. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia - w uzasadnieniu przywołano uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt: l OPS 5/06 i nakazano organowi l instancji, aby w toku ponownego rozpatrywania sprawy, w oparciu o treść art. 262 § 1 pkt 2 kpa i 264 §1 kpa, wydał rozstrzygniecie w sprawie kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek MKS A, uwzględniając, iż w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 Kodeksu cywilnego; – Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2010r znak: ustalił wysokość pozostałej części kosztów przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego na kwotę 4.200 zł i zobowiązał do ich poniesienia wnioskodawcę, czyli MKS A – Prezydent wskazał, że w wyniku wykonanych prac MKS A uregulował stan swojego posiadania działki nr 27/6 w obrębie [...] na odcinku wskazanym we wniosku o rozgraniczenie oraz przy tej regulacji granic tylko MKS A zyskał i powiększył swój obszar o około 68 m2, zatem przeprowadzenie czynności rozgraniczeniowych nie było w interesie Gminy Miasta, a w związku z wcześniej wykonanym podziałem geodezyjnym działek wydzielanych na poszerzenie drogi łączącej Plac z ulicą B zostały okazane m.in. części granic działek, które obecnie są przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego, ponadto MKS A zakwestionował wydaną w sprawie rozgraniczenia decyzję, na skutek czego sprawa została przekazana do Sądu Rejonowego zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne; – w wyniku zażalenia MKS A SKO postanowieniem z dnia [...] 2011r. ponownie uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, że koszty postępowania rozgraniczeniowego zależą od tego, który podmiot i ile zyskał na przeprowadzonym postępowaniu. Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydenta Miasta ustalił wysokość kosztów postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek MKS A na kwotę 8.000 zł, czyli kwotę wynagrodzenia geodety wyłonionego w trybie zapytania o cenę za prace rozgraniczeniowe. Prezydent obciążył tak ustalonymi kosztami po połowie MKS A i Gminę Miasta A i uwzględnił, że MKS A uiściła zaliczkę na pokrycie kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie 3.800 zł. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta wniósł MKS A, zarzucając naruszenie: – art. 262 § 1 pkt 2 oraz 7 kpa poprzez ustalenie rażąco wygórowanej kwoty wynagrodzenia geodety, a zatem działanie wbrew interesowi strony, – art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wskazania geodety, któremu zostałyby zlecone prace geodezyjne mające na celu rozgraniczenie nieruchomości, a w efekcie wybranie rażąco wygórowanej oferty, – art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 2 kpa, poprzez wyłączenie strony od udziału w postępowaniu na etapie wyboru geodety, któremu zostałyby zlecone prace geodezyjne mające na celu rozgraniczenie nieruchomości, a w efekcie wybranie rażąco wygórowanej oferty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 11 maja 2011r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło zasady ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego wynikające z kpa oraz powołało się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt l OPS 5/06. Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek MKS A, kwestionującego dotychczasowy przebieg granicy nieruchomości (działki nr 27/6 obręb [...] będącej własnością MKS A) z działkami: nr 25/2 (Gminy Miasta), nr 27/2 i 27/3 (Skarbu Państwa) i nr 35/12 (Skarbu Państwa pozostającymi w użytkowaniu wieczystym [...] S.A.). Gmina Miasta, jak i pozostali właściciele nieruchomości graniczących z działką wnioskodawcy brali udział w czynnościach ustalenia granic nieruchomości i podpisali protokół graniczny z dnia 10 sierpnia 2010r. Zdaniem Kolegium przemawiało to za uznaniem, że postępowanie rozgraniczeniowe toczyło się również w interesie tychże stron. Ponadto Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 31 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego to na organie administracji ciąży obowiązek wyłonienia geodety oraz upoważnienia go do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic, zaś właścicielowi nieruchomości służy jedynie prawo do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Z przywołanego przepisu wynika bowiem wprost, iż obowiązkiem organu jest nie tylko upoważnienie geodety do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic , ale i wcześniejsze "wyłonienie" geodety. Natomiast wskazanie przez jedną ze stron pozostających w sporze geodety, który ma przeprowadzić czynności ustalenia przebiegu granic, mogłoby być poczytywane jako naruszenie zasady bezstronności i niezależności tej osoby. Dlatego też Kolegium za prawidłowe uznało rozdzielenie kosztów wynagrodzenia geodety wyłonionego przez organ I instancji pomiędzy strony postępowania. Skargę na postanowienie SKO wniósł MKS A z siedzibą w A, zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: 1) art. 262 § 1 pkt 2 oraz art. 7 kpa poprzez ustalenie rażąco wygórowanej kwoty wynagrodzenia geodety, a zatem działanie wbrew interesowi strony, 2) art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 9 kpa poprzez niepoinformowanie strony o możliwości wskazania geodety, któremu zostałyby zlecone prace geodezyjne mające na celu rozgraniczenie nieruchomości, a w efekcie wybranie rażąco wygórowanej oferty, 3) art. 262 § 1 pkt 2 w związku z art. 10 § 2 kpa poprzez wyłączenie strony od udziału w postępowaniu na etapie wyboru geodety, któremu zostałyby zlecone prace geodezyjne mające na celu rozgraniczenie nieruchomości, a w efekcie wybranie rażąco wygórowanej oferty. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Zaskarżone postanowienie SKO oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta podlegają uchyleniu, lecz z innych względów niż podniesione w skardze. Przy rozgraniczaniu nieruchomości unormowanym przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego występują dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Natomiast od decyzji organu administracyjnego I instancji nie przysługuje stronom odwołanie do organu administracyjnego II instancji, lecz w myśl art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Konsekwencją istnienia dwóch faz postępowania rozgraniczeniowego jest to, że w postępowaniu administracyjnym, oprócz przepisów kpa, mogą mieć zastosowanie także przepisy Kodeksu cywilnego. Dlatego należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 kc norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (tak NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06, Lex Omega nr 229485). Zatem przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego będą miały zastosowanie: powołany wyżej art. 152 kc oraz art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kc. Wyjaśnić trzeba, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, zauważyć trzeba, że organy obu instancji błędnie odczytały treść art. 262 § 1 pkt 2 kpa oraz powołanej wyżej uchwały NSA z 11 grudnia 2006r. Zarówno bowiem ze wskazanego przepisu kpa jak i uzasadnienia uchwały NSA wynika, że koszty rozgraniczenia mogą być rozłożone pomiędzy strony danego postępowania, zaś określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty, jest uzależnione od wyważenia interesów stron postępowania. W cytowanej uchwale jest wprawdzie mowa o tym, że "koszty rozgraniczenia ponoszą właściciele gruntów sąsiadujących po połowie", lecz kontekst tego sformułowania, a przede wszystkim treść całego uzasadnienia uchwały nie wskazują na to, że koszty rozgraniczenia zawsze powinny być rozłożone po połowie, lecz, że co do zasady wszystkie strony postępowania rozgraniczeniowego powinny uczestniczyć w ponoszeniu jego kosztów. Oczywistym jest, że w danym postępowaniu rozgraniczeniowym może występować więcej niż dwie strony, co miało także miejsce w przedmiotowym postępowaniu. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych przedmiotowe postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło działki nr 27/6 obręb [...] (własność MKS A), działki nr 25/2 (własność Gminy Miasta A), działek nr 27/2 i 27/3 (własność Skarbu Państwa) oraz działki nr 35/12 (własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...]S.A.). Wymienione podmioty były też niewątpliwie stronami przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego, o czym świadczy fakt, że doręczano im pisma procesowe, w tym także zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie SKO. Dlatego też za błędne należy uznać obciążenie kosztami postępowania tylko MKS A i Gminy Miasta A bez podania uzasadnienia, dlaczego wyłączono właścicieli pozostałych działek z uczestnictwa w ponoszeniu kosztów rozgraniczenia. Dodatkowo Sąd nie był w stanie skontrolować prawidłowości takiego orzeczenia, ponieważ w aktach administracyjnych brak jest mapy przedstawiającej przebieg dokonanego rozgraniczenia, a więc nie można ocenić, w jakim stopniu rozgraniczenie dotyczyło interesów podmiotów nieobciążonych kosztami. Zdaniem Sądu brak wyjaśnienia tej kwestii należało potraktować jako niewyjaśnienie istotnych elementów stanu faktycznego, czyli naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy zobowiązane będą przeanalizować przebieg granicy wyznaczonej w wyniku dokonanego rozgraniczenia, a następnie na tej podstawie zadecydować o rozłożeniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkie strony tego postępowania, z uwzględnieniem tego, jaki interes miały poszczególne strony w dokonanym rozgraniczeniu. Na marginesie wytknąć należy organom, że sentencja postanowienia wydawanego w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego powinna w sposób jednoznaczny wskazywać na to, jakiego postępowania administracyjnego dotyczy z podaniem oznaczeń rozgraniczanych działek oraz zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przyporządkowanie postanowienia wydanego w przedmiocie kosztów do postępowania rozgraniczeniowego możliwe jest jedynie na podstawie znaków postanowienia kosztowego i decyzji rozgraniczeniowej. Natomiast Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi, które koncentrowały się na kwestionowaniu trybu wyboru geodety dokonującego rozgraniczenia oraz braku udziału w tej procedurze strony skarżącej. Stosownie do art. 29 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast), a czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje uprawniony geodeta upoważniony przez organ (art. 31 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Zatem w sprawach dotyczących rozgraniczenia to na organie spoczywa obowiązek wskazania i upoważnienia geodety, a przepisy regulujące postępowanie rozgraniczeniowe nie nakładają na organ obowiązku dopuszczenia stron do udziału w procedurze wyboru geodety dokonującego czynności ustalenia przebiegu granic. Dlatego też strony nie mogą żądać od organu upoważnienia zaproponowanego przez strony geodety. Wybór konkretnego geodety dokonany przez organy podlega jedynie ogólnej kontroli Sądu pod kątem prawidłowości (dysponowanie odpowiednimi uprawnieniami, sposób wyboru oferty). Zauważyć trzeba, że w kontrolowanym postępowaniu organy skierowały zapytanie do czterech podmiotów i dokonały wyboru geodety, który zaproponował najniższą cenę (k. 36 akt adm. I instancji). Dlatego też same zarzuty skargi nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia, a uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji nastąpiło z przyczyn przedstawionych powyżej. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. "c" i art. 135 ppsa, a na podstawie art. 152 ppsa Sąd orzekł, że uchylone postanowienia nie mogą być wykonywane. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej równowartość uiszczonego przez nią wpisu od skargi.