I SA/Wa 1580/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz Prezydenta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań J. C. i T. L. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w W. - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2010 r. Prezydent W. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę W. prawa własności nieruchomości szczegółowo opisanej w osnowie zaskarżonej decyzji. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzającej nabycie nieruchomości, odwołania złożyli T. L. oraz J. C., podnosząc w szczególności kwestię odszkodowania. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że obowiązkiem organu wojewódzkiego jest ustalenie i wskazanie, kto w dniu 31 grudnia 1998 r. był właścicielem nieruchomości ze względu na wywłaszczeniowy charakter decyzji organu wojewódzkiego; okoliczność ta nie może być domniemana; wskazanie właściciela na dzień 31 grudnia 1998 r. jest jedną z przesłanek nabycia przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę. Zdaniem organu, z materiału dowodowego wynika, że ul. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej, bowiem została wymieniona w załączniku do uchwały [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie Miasta W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych gminnych jako droga lokalna miejska. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ulica ta stanowi drogę gminną. Znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencji gruntów oraz fragment mapy sytuacyjnej z 1993 r. nie mogą być dowodem zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, gdyż nie wiadomo, czy obrazują stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. Brak mapy obrazującej stan zajęcia przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzonej przez uprawnionego geodetę oznacza nienależyte udokumentowanie jednej z koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. W przypadku wykazania zajęcia pod drogę publiczną nieruchomości na organie spoczywa także obowiązek zbadania kwestii władztwa publicznego. Udokumentowane władztwo winno wskazywać konkretne fakty, zdarzenia, okoliczności ukazujące na czym ono polegało na dzień 31 grudnia 1998 r. Natomiast w niniejszej, zdaniem Ministra Infrastruktury, w sprawie brak jest dowodów potwierdzających władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotową nieruchomością. Dokumenty znajdujące się w aktach sprawy dotyczą lat 1960-1970, natomiast brak jest dokumentów, z których wynikałoby władztwo publicznoprawne na datę wskazaną przez ustawodawcę, a zatem, organ wojewódzki winien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii. Zdaniem Ministra Infrastruktury, decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent W.; zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: (1) art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez (a) uznanie, wbrew zebranemu w sprawie materiałowi dowodowemu, że dokumenty potwierdzające władztwo Gminy W. nad drogą publiczną - ul. [...] - dotyczyły wyłącznie lat 1960-1970, podczas gdy w aktach sprawy znajdują się również dowody w postaci dostarczonych przez skarżącego dokumentów potwierdzających władztwo Gminy W. w latach 90 - tych dwudziestego wieku; (b) uznanie za niewyjaśnioną okoliczność, jaka powierzchnia nieruchomości oznaczonej jako dz. ewid. nr [...] była zajęta pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., mimo że okoliczność ta była bezsporna między stronami, tj. nikt nie kwestionował, że dz. ewid. nr [...] stanowiła zgodnie z danymi ewidencji gruntów drogę zarówno na dzień 10 lutego 2010 r. - data wydania wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów - jak i na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz w 1967 r. - pismo Delegatury Biura Geodezji i Katastru w Dzielnicy T. z dnia 21 czerwca 2010 r.; (2) art. 10 kpa, polegające na nie poinformowaniu przez Ministra Infrastruktury skarżącego o zebraniu materiału dowodowego oraz o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 1 w zw. z art. 73 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, i uznanie, że konieczność sporządzenia mapy geodezyjnej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., występuje w każdym przypadku badania powierzchni nieruchomości gruntowej znajdującej się pod drogą publiczną, nawet wtedy, gdy granice nieruchomości są określone, a pozostałe środki dowodowe wykazują, że cała nieruchomość gruntowa stanowiła drogę publiczną - - wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury uchylił w całości decyzję Wojewody [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zajętej pod drogę publiczną ul. [...] - i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż w niej podniesione. 3. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, ponieważ po to w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wprowadzono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ drugiej instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie uczynił, lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy może zatem zarówno korygować wady prawne decyzji, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości, jednakże jego obowiązkiem jest również, jak wcześniej wskazano, ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym. 4. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 kpa, a skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to uznał, że należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., czyli w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] czerwca 2011 r., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, przepis ten nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten powinien znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby organ drugiej instancji, w oparciu o przysługujące mu ustawowe możliwości, nie był w stanie poprawić, uzupełnić, wyjaśnić czy ustalić tego, czego nie uczynił, lub źle to uczynił organ pierwszej instancji. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i zasadę szybkości postępowania administracyjnego, należy uznać, że przepis ten powinien być stosowany wyjątkowo. Jak wcześniej wskazano, obowiązkiem organu drugiej instancji nie jest weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym. Ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, będący organem drugiej instancji, polega na ocenie materiału dowodowego zebranego i zbadanego w sprawie przez organ pierwszej instancji, dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń, oraz na ewentualnym poprawieniu, uzupełnieniu, wyjaśnieniu i ustaleniu tego, czego organ pierwszej instancji nie uczynił lub uczynił to zbyt pobieżnie czy też niewłaściwie. Jeśli, zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, zasadą szybkości postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, to stwierdzić należy, iż zasada ta nakłada obowiązek wnikliwego i szybkiego działania zarówno na organ pierwszej jak i drugiej instancji. Również wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej, zarówno pierwszej jak i drugiej instancji - do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Stosowanie się do tych zasad przez organy administracji publicznej, zdaniem Sądu, ułatwia dochowywanie terminów załatwiania spraw, które powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, stosownie do art. 35 § 1 kpa; zgodnie natomiast z art. 35 § 3 kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. 5. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Prezydenta W. z dnia 20 sierpnia 2010 r. o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) decyzji potwierdzającej nabycie przez Gminę W. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zajętej pod drogę publiczną - ul [...]. Dołączone do wniosku, oraz zgromadzone w trakcie trwania postępowania administracyjnego dokumenty, zdaniem Sądu, pozwalają organowi drugiej instancji zbadać spełnienie lub nie spełnienie przesłanek zawartych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Jeśli natomiast, zdaniem organu drugiej instancji, znajdujące się w aktach sprawy dowody nie są wystarczająco precyzyjne, Minister Infrastruktury powinien we własnym zakresie poczynić dodatkowe ustalenia, które potwierdzą lub zaprzeczą złożonemu wnioskowi oraz rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Pozwala na to zasada dwuinstancyjności, a wręcz nakazuje - zasada szybkości postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska organu drugiej instancji, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, i dlatego należy uchylić decyzję organu pierwszej instancji. 6. Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe, oraz zwróci uwagę na art. 10 § 1 kpa, nakładający na organ obowiązek, m. in., umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz o zamiarze wydania rozstrzygnięcia w sprawie. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.