II GSK 1568/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 159/12 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 28 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 159/12 oddalił skargę M. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 22 grudnia 2011 r. nr w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy : W dniu 11 lipca 2012 r. M. S. złożył wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek za okres od stycznia 2008 r. do maja 2011 r., który uzasadnił trudną sytuacją finansową spowodowaną niskimi dochodami z działalności gospodarczej, ciężką chorobą syna i związanymi z tym wydatkami oraz zaciągniętymi kredytami. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 18 października 2011 r. odmówił M. S. umorzenia należności z tytułu składek za wspomniany okres. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm., dalej u.s.u.s.), zgodnie z którym należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W przypadku wnioskodawcy żadna z wymienionych w powołanym przepisie przesłanek nie wystąpiła. Z sytuacji majątkowej wnioskodawcy ustalonej na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji wynika, że jest on właścicielem lokalu mieszkaniowego w T. oraz samochodów osobowych i autobusu do wykonywania działalności gospodarczej. Oznacza to, że ZUS może dokonać zabezpieczenia należności poprzez ustanowienie hipoteki przymusowej na nieruchomości lub zastawu na rzeczach ruchomych. Ponadto organ zauważył, że wnioskodawca otrzymuje świadczenie rentowe, z którego prowadzona jest egzekucja przez Dyrektora Oddziału ZUS w G. Zdaniem organu, skoro wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą i osiąga z tego tytułu dochód, to jest w stanie spłacić zadłużenie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w ratach. M. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 22 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z 18 października 2011 r. i podzielił argumentację w niej zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalając skargę M. S. podniósł, że zgodnie z art. 28 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane przez Zakład w całości lub w części wyłącznie w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która występuje w sytuacjach wymienionych w pkt 1- 6 powołanego przepisu. Sąd podzielił stanowisko ZUS, że w przypadku skarżącego nie wystąpiła sytuacja całkowitej nieściągalności składek z ZUS z uwagi na otrzymywane przez niego świadczenie rentowe w wysokości podlegającej zajęciu egzekucyjnemu, które pozwala na stopniową spłatę zadłużenia z tytułu składek. Ponadto skarżący posiada majątek ruchomy i nieruchomy, z którego może być prowadzona egzekucja. Sąd pierwszej instancji zauważył, że ustawa przewiduje możliwość umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.). Zasady umarzania należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności określa rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r.), wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy: 1) opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego płacenie należności. W ocenie Sądu pierwszej instancji ZUS słusznie uznał, że w rozpoznawanej sprawie wymienione przesłanki nie zostały spełnione, gdyż skarżący nie wykazał aby jego sytuacja materialno- bytowa całkowicie i trwale uniemożliwiała spłatę zadłużenia. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą nie regulował należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a obecnie żąda ich umorzenia powołując się na trudną sytuację rodzinną i majątkową. W ocenie Sądu, organ dokonał w sprawie prawidłowych ustaleń i właściwie ocenił materiał dowodowy, trafnie uznając, że sytuacja skarżącego chociaż trudna nie wyczerpuje przesłanek do umorzenia należności. M. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego – art. 28 ust.3a u.s.u.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; 2) prawa materialnego - § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, podczas gdy prawidłowa analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzi do wniosku, że przedstawiona przez wnioskodawcę sytuacja daje wystarczające podstawy do umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne; 3) art. 7 k.p.a. przez niezbadanie przez stronę przeciwną istoty sprawy a także nieprzeprowadzenie dokładnej analizy materiału dowodowego w szczególności wyjątkowo trudnej sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy dotyczącej choroby syna, zagrażającej życiu i poniesieniu przez skarżącego wielkich nakładów na leczenie syna; 4) art.77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna dotyczy wyroku Sądu pierwszej instancji oddalającego skargę M. S. na decyzję ZUS odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Problematykę umorzenia należności z tytułu składek reguluje art. 28 u.s.u.s. oraz rozporządzenie z dnia 31 lipca 2003 r. W myśl art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez ZUS, z uwzględnieniem ust. 2 - 4. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Stosownie do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie ; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie zaakceptował stanowisko ZUS, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn uzasadniających umorzenie należności z tytułu składek z powodu stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. ZUS rozpatrzył wniosek skarżącego o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne także pod kątem możliwości zastosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. W myśl powołanego przepisu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Stosownie do upoważnienia ustawowego zawartego w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego miał określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania należności, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, "...biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych." W § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. przewidziano możliwość umarzania składek jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności gdy zachodzą przypadki określone w pkt 1 - 3 tego przepisu. Należą do nich między innymi sytuacje, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (§ 3 ust. 1 pkt 1) oraz gdy z powodu przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, zobowiązany jest pozbawiony możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z przytoczonych unormowań wynika, że warunkiem wstępnym umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest wykazanie (udowodnienie) przez zobowiązanego jego stanu majątkowego i sytuacji rodzinnej, uzasadniających przyjęcie wystąpienia materialnoprawnych przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. W związku z takim ukształtowaniem obowiązków wnioskodawcy, zadania ZUS w zakresie gromadzenia materiału dowodowego są ograniczone. Organ ma za zadanie ocenę, czy dowody przedstawione przez zobowiązanego są wystarczające, a w wypadku dostrzeżenia braków w tym zakresie powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia materiału dowodowego. W oparciu o dokumenty przedłożone przy wniosku oraz podane w nim przez skarżącego okoliczności, organ prawidłowo uznał, że umorzenie wobec Mirosława Słomian składek na ubezpieczenia społeczne nie jest zasadne, albowiem skarżący dysponuje środkami na utrzymanie rodziny, a także spłaca inne obciążające go zobowiązania finansowe. Organ uwzględnił w swym rozstrzygnięciu, co zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że pomimo trudnej sytuacji materialnej, skarżący posiada środki finansowe z których może regulować zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W tym stanie rzeczy za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 poprzez zaakceptowania przez WSA ustalonego przez ZUS stanu faktycznego, mimo zaniechania przez organ podjęcia wszechstronnych działań w celu zebrania materiału dowodowego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Decyzja o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia ma niewątpliwie charakter uznaniowy. W takim wypadku organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Zaznaczyć przy tym należy, że wybór ten nie może być dowolny i musi wynikać z rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sama możliwość umorzenia należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. podyktowana jest interesem strony. Chodzi bowiem o należności ZUS, które są uzasadnione, wymagalne i ściągalne, a jednak z woli ustawodawcy wyjątkowo, z uwagi na szczególnie trudną sytuację życiową zobowiązanego i jego rodziny, ZUS może należności te umorzyć. We wskazanych aktach prawnych wymienione są precyzyjnie okoliczności, które uprawniają ZUS do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek, czyli rezygnacji z dochodzenia omawianych należności. W tej sytuacji jest oczywiste, że przepisy u.s.u.s. i rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. muszą być interpretowane ściśle, bowiem chodzi o określenie granic wyjątku od zasady dochodzenia należnych składek. Z punktu widzenia zobowiązanego zawsze zasadne jest umorzenie jego zaległych należności składkowych, zaś z punktu widzenia interesów ZUS umarzanie należności składkowych jest zawsze niekorzystne. Właśnie dla uniknięcia dowolności przy rozwiązaniu tego problemu sformułowane zostały przepisy (art. 28 ust. 3a ustawy u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r.) określające przesłanki uwzględnienia interesów strony przed interesami ZUS. Przepisy te, określając przesłanki umorzenia należności, zakreślają ramy uznania administracyjnego, na podstawie którego działa ZUS. Sąd kontrolując decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek winien rozważyć, czy w świetle ustaleń poczynionych w sprawie, zostały spełnione przesłanki określone w powołanych przepisach i w ten sposób ocenić merytoryczną zasadność podjętej decyzji. W rozpoznawanej sprawie ZUS dysponował określonym materiałem dowodowym zaoferowanym przez skarżącego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko ZUS, że w wypadku skarżącego nie zaistniały podstawy do umorzenia należności z tytułu składek. Jak wskazano wyżej, umorzenie należności z tytułu składek jest wyjątkiem, który może znaleźć zastosowanie tylko wtedy, kiedy przesłanki umorzenia zostały wykazane w sposób niewątpliwy. Tymczasem w sprawie niniejszej nie zostało wykazane, że jakakolwiek forma spłat pociągnie za sobą niemożliwe do akceptacji skutki dla skarżącego i jego rodziny. Skarżący uzasadniał żądanie w zakresie umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, problemami natury finansowej oraz ciężką chorobą członka rodziny (syna). Organ orzekający wziął pod uwagę podnoszone przez wnioskodawcę okoliczności i dokonał ich oceny. Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze ustalenia dokonane w sprawie przez ZUS zauważa, że pomimo akcentowanej przez skarżącego trudnej sytuacji finansowej, sukcesywnie spłaca on swoje zobowiązania wobec innych podmiotów. Oznacza to, że skarżący powinien także uregulować należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest racjonalnych powodów do przyjęcia, że inne zobowiązania skarżącego mają pierwszeństwo przed zobowiązaniami wobec ZUS. Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował odmowę umorzenia należności z tytułu składek wobec niewykazania przez stronę ustawowych przesłanek pozwalających na uwzględnienie wniosku. Na marginesie tylko wskazać należy, że oprócz umorzenia należności są inne formy ulg umożliwiające wyjście skarżącej z zadłużenia, np. art. 29 u.s.u.s. przewiduje rozłożenie na raty płatności zaległych składek i z tego uprawnienia M. S. może nadal skorzystać. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.