II SA/Gd 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia 21 czerwca 2010r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zabudowie zwartej o wysokości 5 i 11 kondygnacji wraz z parkingiem podziemnym, miejscami postojowymi i ścieżką rowerową i z niezbędną infrastrukturą, na działce nr [...] położonej w G. i, przy ul. F. W dniu 11 sierpnia 2011 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Prokuratora Prokuratury Okręgowej, w którym zarzucono wydanie powyższej decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na odwzorowaniu zabudowy z drogi publicznej innej niż droga dostępna z działki [...] w G., przy ul. F. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu sprzeciwu podniósł, iż w sąsiedztwie planowanej inwestycji przy ul. F., jak wynika z załączonej do decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, znajdują się budynki wielorodzinne o wysokości najwyżej czterech i pół kondygnacji. Jego zdaniem, zlokalizowanie w takim sąsiedztwie budynku pięciokondygnacyjnego nie jest więc kontynuacją zagospodarowania terenu w zakresie tego parametru zabudowy. Ponadto stwierdzi, że budynek jedenastokondygnacyjny na działce nr [...] został zaplanowany jako kontynuacja zabudowanych takimi budynkami działek przy ul. C. 24 oraz przy ul. B. 5 i 9. Wskazał, iż w zaskarżonej decyzji założono, iż działka nr [...] ma pośredni dostęp do tej drogi publicznej i na niej powinna koncentrować się analiza urbanistyczna. Dalej wskazano, iż ulice C. i B. nie są powiązane z ulicą F. i występująca tam zabudowa jedenastokondygnacyjna nie powinna być wzorcem dla planowanej zabudowy działki [...]. Decyzją z dnia 11 października 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prokuratora decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. podtrzymało swoje rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 § 1 k.p.a. badaniu podlegają jedynie tkwiące w samej decyzji, wady enumeratywnie wyliczone w powołanym przepisie, wskutek czego uprawnienia organu nadzoru sprowadzają się do sprawdzenia, czy decyzja jest obarczona jedną z takich wad. Niemożliwe tym samym jest rozstrzyganie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. Organ podkreślił, że jednym z warunków pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ wskazał, że wprawdzie przy ul. F. nie ma budynków o wysokości planowanej przez inwestora tj. 5 i 11 kondygnacji, jednak nie oznacza to, że nowa inwestycja może dotyczyć tylko budynków o takiej wysokości, jak istniejące przy tej samej drodze publicznej. Orzecznictwo sądowe wskazuje, że pojęcie kontynuacji funkcji nie może być rozumiane w sposób zawężający, czyli. taki, który dopuszcza możliwość powstania jedynie obiektów tożsamych lub bliźniaczo podobnych do już istniejących, a pojęcie działki sąsiedniej należy odnosić do nieruchomości położonych wokół tej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w szczególności. takich, które tworzą pewną urbanistyczną całość. Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego. Wyznaczenie "obszaru analizowanego" należy traktować jako wskazanie, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przekonaniu Kolegium w świetle ugruntowanego orzecznictwa interpretacja pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" powinna być dokonywana szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu. Wystarczy, aby nowy obiekt budowlany mieścił się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Niewłaściwe jest interpretowanie tego pojęcia w sposób prowadzący do stwierdzenia, że kontynuacja funkcji zabudowy ma zapewnić tożsamość zabudowy projektowanej i istniejącej. Jest to sprzeczne z zamiarem ustawodawcy, działającego racjonalnie, któremu nie można przypisywać woli tworzenia urbanistycznych kompleksów jednorodnych funkcjonalnie i architektonicznie. Warunek kontynuacji funkcji nie może być postrzegany i wykorzystywany jako instrument ograniczania czy hamowania działań inwestorskich, ale wyłącznie jako środek dyscyplinujący w zakresie zachowania ładu przestrzennego Przechodząc do rozważań, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważność Kolegium wskazało, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości, co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Chodzi tu więc o takie naruszenie prawa, które jest widoczne i nie wymaga analizy, bądź wykładni obowiązujących przepisów prawa. Przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazywał na to, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej zachowano wszystkie wymagania dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego. Podstawowym warunkiem wydania takiej decyzji jest określona przepisami analiza, której szczegółowe wymagania wynikają z przytoczonych wyżej przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy byłby np. brak analizy urbanistycznej. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. .Zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadą, która mogłaby być zakwalifikowana do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.. Kolegium z urzędu również zbadało, czy w sprawie nie zaistniały pozostałe przesłanki określone w art.156 § 1 k.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdziło, że decyzja organu I instancji nie jest obarczona żadną z takich wad. Skargę na powyższą decyzję złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej domagając się uchylenia obu rozstrzygnięć wydanych wskutek jego wniosku o stwierdzenie nieważności. Podniósł ponownie, że wskutek wadliwie sporządzonej analizy dopuszczono do realizacji w tej części miasta zespołu zabudowy budynkami 5 i 11 kondygnacyjnymi. W ocenie Prokuratora wielkość inwestycji wymaga regulacji poprzez sporządzenie planu miejscowego dla tej części miasta żeby zachowany został ład przestrzenny. Poza tym zaaprobowanie punktu widzenia autora analizy urbanistycznej prowadzi w ocenie skarżącego do niedopuszczalnego wypaczenia ustawowej definicji zasady dobrego sąsiedztwa. W konsekwencji zbyt szerokiego określenia obszaru analizowanego dopuszczona została lokalizacja budynków, które zdecydowanie wysokością odbiegają od obiektów istniejących w bliższym sąsiedztwie inwestycji. Zdaniem Prokuratora twierdzenie Kolegium, że tylko błędy kwalifikowane mogą prowadzić do wzruszenia decyzji ostatecznej w rozpoznawanym przypadku nie przystaje do aktualnego wizerunku administracji i oczekiwań co do profesjonalizacji administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoją argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz.270), zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania. Zważyć należy, iż zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. Istotny jest zatem w sprawie przepis art. 16 § 1 k.p.a., który ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 k.p.a. do art. 159 k.p.a.. Przedmiotem zaś postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wad kontrolowanej decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a.. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 21 czerwca 2010 r., o jaką oparł swój wniosek Prokurator Okręgowy było przyjęcie, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa poprzez określenie zbyt szerokiego obszaru analizowanego który umożliwił realizację budynków o wysokości 5 i 11 kondygnacji na działce nr [...] w G. pomimo, że wokoło znajdują się budynki 4 i 4,5 kondygnacyjne. W ocenie Prokuratora realizacja takiej inwestycji narusza ład przestrzenny. Sąd podziela powszechnie przyjęte w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Sąd przychyla się do twierdzenia organu odwoławczego, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93 (Wspólnota 1994, nr 42, s. 16) "Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzją nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu przewodzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności". Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 LEX nr 165717). W przekonaniu Sądu przy wydaniu opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta nie doszło – jak trafnie przyjęło Kolegium - do rażącego naruszenia przepisów prawa wskazanych w zaskarżonej decyzji. Trudno bowiem wywieść, iż kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, w szczególności aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zdaniem strony skarżącej, podstawę stwierdzenia wydania decyzji z dnia 21 czerwca 2010 r. z rażącym naruszeniem prawa stanowi fakt umieszczenia w niej zapisu dopuszczającego możliwość realizacji budynków o wysokości 5 i 11 kondygnacji Stosownie do art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm), powoływanej daje jako u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. nr 164, poz. 1588 ), w § 3 przewiduje, iż w celu realizacji wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany w kierunku południowym został wyznaczony w odległości większej niż trzykrotność elewacji frontowej przedmiotowej działki. W tym miejscu należy zauważyć, że wyznaczenie szerszego obszaru analizowanego niż wynikający w wyżej wskazanych przepisów obszar minimalny zostało w treści analizy, która stanowi załącznik do decyzji, zostało szczegółowo uzasadnione. Wyznaczenie szerszych granic obszaru analizowanego od strony południowej nastąpiło ze względu na istniejący czytelny układ urbanistyczny, skalę i charakter istniejącej zabudowy. Z uzasadnienia wynika także, że przyjęcie tak wyznaczonego obszaru analizowanego dało możliwość przeprowadzenia bardziej wnikliwej analizy ze względu na wyodrębnienie czytelnej strefy urbanistycznej. Tren objęty analizą stanowi bowiem odrębną jednostkę urbanistyczna, ograniczoną od południa ulicą C. W oparciu o tak wyznaczony obszar analizowany organ wyznaczył wysokość planowanej zabudowy. Podkreślenia wymaga, że żaden przepis prawa nie ujmuje w sposób ścisły jak szeroko może zostać określony obszar analizowany. Wartość minimalna została określona jako trzykrotna szerokość frontu działki, dla której określone mają zostać warunki zabudowy. Natomiast co do wartości maksymalnej promienia obszaru analizowanego ustawodawca nie wskazał wartości prawnie dopuszczalnej, jedynie określił, że każdorazowo wielkość ta ma wynikać z analizy. Z kolei sama analiza ma odzwierciedlać przyjęty przez organ sposób ustalania poszczególnych parametrów i wskazywać na ich prawidłowość. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem analizy urbanistyczno-architektonicznej, dla której przygotowano wymagane zestawienia danych dla wyznaczenia poszczególnych parametrów inwestycji stosownie do zapisów wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., nie odstąpiono od określenia żadnego z koniecznych elementów w stopniu, w jakim jest to dopuszczalne na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Proste zestawienie treści przedmiotowej decyzji z przywołanymi przepisami nie wskazuje na ich oczywistą sprzeczność, prowadzącą do konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego tejże decyzji w trybie stwierdzenia jej nieważności. Niewątpliwie również postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z poszanowaniem procedury administracyjnej, a wywiedzione stanowisko zostało uzasadnione w sposób wynikający z przepisu art. 107 §3 K.p.a. Z tych wszystkich względów, nie znajdując prawnych argumentów przemawiających za uznaniem skargi za uzasadnioną, sąd w oparciu o treść art. 151 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.