II SA/Wa 1686/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych MON, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn zm.) oraz art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 z późn. zm.) w zw. z § 10 pkt 2, § 12 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.), w dniu [...] grudnia 2009 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał P. S. należność zagraniczną w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego w Misji Organizacji Narodów Zjednoczonych [...]. Organ wskazał, iż określona należność przysługuje od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej w drodze powrotnej do kraju, tj. do dnia [...] lipca 2009 r. P. S. złożył do Ministra Obrony Narodowej odwołanie, w którym wniósł o przyznanie mu należności zagranicznej w pełnej wysokości za okres pełnienia służby w Misji ONZ [...] w charakterze obserwatora wojskowego, tj. od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 Kpa, w dniu [...] marca 2010 r. wydał decyzję nr [...] , którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał m.in., że organ pierwszej instancji w podstawie prawnej decyzji powołał jedynie przepis prawa, który przyznaje skarżącemu przedmiotową należność bez jego skonkretyzowania. Uprawnienia pieniężne przyznane decyzją administracyjną powinny zostać określone kwotowo. Organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest określić kwotowo wysokość należności zagranicznej przysługującej skarżącemu. W odniesieniu do wniosku skarżącego o przyznanie należności zagranicznej za okres od [...] lipca 2008 r. do [...] marca 2009 r. Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kpa oraz art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2-7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa, w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał ww. należność zagraniczną w wysokości [...] zł za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Następnie Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych MON, działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 Kpa oraz art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w zw. z § 10 pkt 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa oraz stawkami uposażenia zasadniczego dla poszczególnych grup uposażenia, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 z późn. zm.), w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał P. S. należność zagraniczną z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego w Misji Organizacji Narodów Zjednoczonych [...] za okres: - od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. w wysokości mnożnika 2,2 najniższego uposażenia żołnierza zawodowego miesięcznie, tj. [...] zł pomniejszoną o równowartość [...] dziennie, - za dzień [...] lipca 2009 r. w wysokości 1/30 stawki należności zagranicznej, tj. [...] zł, wraz z ustawowymi odsetkami od dnia zapłaty. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna. W związku z wejściem w życie z dniem 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 42, poz. 344), na podstawie § 1 pkt 1 lit. b) należność zagraniczną od dnia 1 kwietnia 2009 r. wypłaca się na podstawie decyzji dyrektora departamentu Ministerstwa Obrony Narodowej właściwego w sprawach organizacji współpracy międzynarodowej. Wysokość i szczegółowe warunki przyznawania należności zagranicznej określone zostały w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (...). W odwołaniu od powyższej decyzji P. S. zażądał przyznania mu należności zagranicznej w pełnej wysokości za okres pełnienia służby w Misji ONZ [...] w charakterze obserwatora wojskowego od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] sierpnia 2010 r. wydał decyzje nr [...] , którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że w myśl § 12 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.), żołnierzowi skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, wypłaca się miesięczną należność zagraniczną w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika 2,2 najniższego uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego. Natomiast stosownie do uregulowań zawartych w ust. 2 przywołanego przepisu stawkę należności zagranicznej, zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowego przez upoważniony organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, z wyłączeniem środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. Organ pierwszej instancji pomniejszając należność zagraniczną o równowartość [...] wykonał dyspozycję przywołanego przepisu, a tym samym brak jest podstaw do zmiany jego decyzji. Decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił on, że zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności: 1) art. 102 ust. 4 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie, 2) § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 42, poz. 344), poprzez wadliwe przyjęcie i zastosowanie w sprawie. Skarżący podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pomniejszenia należności zagranicznej za okres od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. o kwotę [...] dziennie za ww. określony okres. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzonego przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz wydanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Wyjaśnić również należy, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie należy podnieść, iż podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażaną zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie jest to, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. Zakamycze 2009, s. 519). W wyroku z dnia 4 października 2000 r. (V SA 283/00, LEX nr 50110) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wiążą z datą wszczęcia postępowania podstawy faktycznej i prawnej rozpoznania sprawy. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji". Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym również następuje w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., wyd. CH Beck, Warszawa 2006, s. 601-602). W niniejszej sprawie Dyrektor Departamentu Kadr MON, działając z upoważnienia Ministra Obrony Narodowej w dniu [...] kwietnia 2010 r. wydał decyzję nr [...], którą przyznał skarżącemu należność zagraniczną w wysokości [...] zł za okres od dnia [...] lipca 2008 r. do dnia [...] marca 2009 r. Decyzja ta jest ostateczna. Natomiast w dniu [...] kwietnia 2010 r. Dyrektor Departamentu Wojskowych Spraw Zagranicznych MON decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. przyznał skarżącemu należność pieniężną z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora w okresie od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta została wydana z urzędu na podstawie przedstawionych przez skarżącego dokumentów związanych z pełnieniem przez niego służby poza granicami kraju w charakterze obserwatora. Organ oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 z późn. zm.). Tymczasem w dniu 1 kwietnia 2010 r. weszło w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Rozporządzenie z dnia 5 marca 2010 r. nie zawiera przepisów przejściowych dotyczących sytuacji prawnej postępowań związanych z określeniem należności pieniężnej wszczętych przed jego wejściem w życie. Oznacza to, że od 1 kwietnia 2010 r. we wszystkich sprawach związanych z wypłatą należności pieniężnych, niezależnie od daty wszczęcia postępowania, obowiązują tylko przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa. Nowe przepisy inaczej ustalały zasady przyznawania należności pieniężnych oraz określały ich wysokość (por. projekt z dnia 9 września 2009 r. rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa opublikowany na www.mon.gov.pl). Organy orzekające w sprawie powinny zatem zastosować nowy stan prawny i na jego podstawie oceniać sytuację prawną skarżącego. Z powyższego wynika, iż w dniu wydania zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji obowiązywało rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 5 marca 2010 r. w sprawie należności pieniężnych żołnierzy pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 41, poz. 243), a nie rozporządzenie z dnia 16 czerwca 2004 r. Z powyższego wynika, iż organ zobowiązany był stosować w sprawie nowe przepisy, a nie przepisy rozporządzenia, które utraciło moc. Zdaniem Sądu, działanie organu I instancji polegające na oparciu decyzji administracyjnej na przepisach prawa, które utraciło moc skutkuje wydaniem decyzji bez podstawy prawnej, a w związku z tym obarczoną wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, natomiast organ odwoławczy utrzymując ją w mocy rażąco naruszył prawo (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 132 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji.