III SA/Gl 1226/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania) oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził niedopuszczalność odwołania "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. (zwaną dalej Spółką) z dnia [...] r. wniesionego po doręczeniu pisma Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] r. nr [...] informującego o fakcie utraty ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych wraz z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności, w oparciu o które dane poświadczenie zostało dokonane. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w/w pismem z dnia [...] r. Naczelnik Urzędu Celnego w B. poinformował Spółkę o utracie ważności poświadczenia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych DAYTONA CLASSIC nr fabr. [...], nr rej. [...] wraz z wygaśnięciem zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności, w oparciu o które przedmiotowe poświadczenie zostało dokonane. Jako podstawę prawną wskazał art. 144 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, zwanej dalej u.g.h.), art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz 27 ze zm., zwanej dalej u.g.z.w.) oraz § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. o warunkach urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem z 2003 r.). Spółka po otrzymaniu tego pisma skierowała do organu dwa pisma z dnia [...] r.: jedno nazwała odwołaniem, a drugie z ostrożności procesowej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, gdyby organ nie uznał swojej informacji za decyzję. W odwołaniu Spółka stwierdziła, że powyższe pismo organu z dnia [...] r. jest decyzją, dlatego wnosi o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania zarzucając jej naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP ewentualnie także art. 143 u.g.h. poprzez zastosowanie w sprawie § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia z 2003 r., mimo że zostało ono w tym zakresie wydane bez upoważnienia ustawowego; § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia z 2003 r. poprzez orzeczenie o wygaśnięciu rejestracji automatów, mimo iż nie wygasło zezwolenie w oparciu o które są one użytkowane; art. 128 oraz art. 208 § 1 O.p. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm., zwanej dalej O.p.) poprzez orzeczenie w przedmiocie uchylenia ostatecznych decyzji administracyjnych, mimo braku podstaw prawnych w tym zakresie; naruszenie art. 210 § 1 pkt 4 i 7, § 4 i § 5 w zw. z art. 120 i art. 121 § 1 O.p. poprzez wydanie decyzji nie zawierającej wszystkich elementów wymaganych tymi przepisami oraz wprowadzające w błąd oznaczenie pisma. Zdaniem Spółki, mimo, że doręczone pismo nie zostało nazwane decyzją, wykazuje ono minimum elementów wystarczających do uznania go za decyzję w rozumieniu art. 207 § 1 O.p., tj. oznaczenie organu, adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis i pieczęć osoby działającej w imieniu organu. Poza tym posiada szczątkowe uzasadnienie oraz datę jej wydania. W odpowiedzi na pismo Spółki Naczelnik Urzędu Celnego w B. przekazując je do Dyrektora Izby Celnej w K. wyjaśnił, że przesyłając informację z dnia [...] r. miał na celu poinformowanie Spółki, że decyzja będąca podstawą rejestracji danego automatu do gier o niskich wygranych wygasła z mocy obowiązującego prawa określonego przepisem § 10 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia z 2003 r. W tym zakresie nie prowadził postępowania i nie można tu mówić o wydaniu jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego tylko dokonaniu czynności technicznej związanej z obowiązkiem prowadzenia Komputerowego Rejestru Automatów do Gier. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K., działając na podstawie art. 228 § 1 pkt 1 O.p., stwierdził niedopuszczalność odwołania od strony przedmiotowej uznając, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] r. nie było decyzją, ponieważ nie zawierało wszystkich elementów wymienionych w art. 210 § 1 O.p. W skardze z dnia [...] r. Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie: art. 228 § 1 pkt 1 O.p. poprzez bezpodstawne uznanie, że zaskarżona "informacja" Naczelnika Urzędu Celnego w B. nie była decyzją w rozumieniu tej ustawy i w konsekwencji orzeczenie o niedopuszczalności złożonego odwołania; art. 124 w zw. z art. 121 § 1 O.p. poprzez faktyczny brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Tak jak w odwołaniu Spółka powołując się na określone elementy jakie powinna zawierać decyzja, literaturę przedmiotu i orzecznictwo sądowe uznała, że przedmiotowe pismo ma cechy decyzji. Nie zgadzając się z Naczelnikiem Urzędu Celnego w B., że "informacja" miała tylko charakter "techniczny" zwróciła uwagę, że organ pominął następujące okoliczności, tj. że: - to jaki automat znajdzie się w rejestrze prowadzonym przez organ administracji lub to jaki automat zostanie z niego usunięty, jest wynikiem stosowania przepisów prawa, tj. dokonania subsumcji określonego stanu faktycznego pod określoną normę prawną wyinterpretowaną z przepisów prawa w zakresie hipotezy normy prawnej (wygaśnięcia określonych decyzji) oraz jej dyspozycji – skutku prawnego (wygaśnięcia poświadczenia rejestracji automatu); - w ocenie strony organ administracji dokonał błędnej wykładni znajdujących zastosowanie przepisów prawa oraz ich błędnego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy; - to, jakie automaty znajdują się w rejestrze prowadzonym przez organ administracji ma bezpośrednie przełożenie na prawną i ekonomiczną sytuację skarżącej, tj. decyduje o tym, czy skarżąca będzie mogła eksploatować przedmiotowe automaty, przesądzając o ich statusie prawnym wobec organów administracji; - uniemożliwienie skarżącej złożenia odwołania prowadzi do paradoksalnej sytuacji, w której organ administracji może dokonać choćby całkowicie arbitralnej lub omyłkowej "czynności technicznej" a skarżąca utraci możliwość eksploatacji urządzenia i nie będzie miała możliwości wzruszenia błędnej i wywołującej konkretne skutki prawne i ekonomiczne "czynności technicznej" organu administracji. Zdaniem Spółki o dopuszczalności złożenia odwołania powinny decydować cechy i charakter prawny aktu administracyjnego, który ma być tym środkiem zaskarżony, nie zaś wady i zaniechania organu, na które wskazał organ odwoławczy. Skarżąca podkreśliła, że zaskarżone postanowienie w sposób rażący narusza art. 124 w zw. z art. 121 § 1 O.p. poprzez faktyczny brak uzasadnienia w zakresie oceny, iż przedmiot zaskarżenia nie jest decyzją. Według strony uzasadnieniem takim nie może być zwięzłe przytoczenia przepisów i ogólnikowe stwierdzenie, że pismo nie zawiera wszystkich elementów decyzji. Dyrektor Izby Celnej w K. w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Dodatkowo wskazał, że organ pierwszej instancji nie wszczął i nie prowadził żadnego postępowania administracyjnego, a ponadto wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., SA 1163/81, na który powoływała się strona skarżąca dotyczy spraw rozpatrywanych w oparciu o ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), tymczasem w myśl art. 8 u.g.h. do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. Organ podkreślił także, że w tezie powyższego wyroku NSA orzekł, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nie posiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji, a przekazana informacja niczego nie rozstrzygnęła, gdyż czynność wyrejestrowania automatu jest czynnością jedynie materialno-techniczną wykonywaną na skutek wygaśnięcia stosownego zezwolenia. Zaakcentował, że informacja o wyrejestrowaniu przedmiotowego automatu została przekazana przez Naczelnika Urzędu Celnego w B. w celu uchronienia podmiotu prowadzącego działalność w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych przed ewentualnymi konsekwencjami wynikającymi z faktu eksploatacji automatu bez ważnego poświadczenia rejestracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy otrzymując pismo nazwane odwołaniem wraz z aktami sprawy, w pierwszej kolejności ma obowiązek dokonać wstępnych ustaleń, czy nie zachodzą powody wyłączające możliwość załatwienia sprawy co do istoty ze względu na przyczyny zawarte w art. 228 O.p., tj. czy zachodzi dopuszczalność podmiotowa i przedmiotowa odwołania, czy zostało ono wniesione w terminie i czy spełnia warunki formalne zawarte w art. 222 O.p. Od strony przedmiotowej odwołanie przysługuje tylko od wydanej przez organ pierwszej instancji decyzji (art. 220 § 1 O.p.), dlatego organ odwoławczy jest uprawniony do oceny, czy dane pismo może być uznane za decyzję administracyjną kończącą postępowanie w danej instancji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że pismo Naczelnika Urzędu Celnego w B. z dnia [...] r. nie może być uznane za decyzję administracyjną kończącą określone postępowanie. Sąd w składzie obecnym, tak jak Sądy w innych sprawach przyjmuje, że jest to czynność materialno-techniczna dotycząca utraty ważności poświadczenia rejestracji danego automatu, która posiada cechy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.), gdyż: jest podjęta w indywidualnej sprawie, skierowana do oznaczonego podmiotu tam wymienionego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo uprawnienie lub obowiązek, którego czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyroki tut. Sądu w sprawach o sygn. akt III SA/Gl 215-217, 315-316/11, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie wskazuje się, że z przepisów § 7, § 9 i § 10 Rozporządzenia z 2003 r. - obowiązujących do chwili obecnej na podstawie art. 144 u.g.h. - wynika, że warunkiem dopuszczenia automatu do eksploatacji i użytkowania, czyli realizacji określonych praw wnioskodawcy jest czynność rejestracji danego automatu dokonana przez właściwego naczelnika urzędu celnego (§ 7 i § 9 ust. 1). Jest to czynność materialno-techniczna, ponieważ stanowi warunek skorzystania z tych praw. Natomiast potwierdzenie rejestracji umieszczone przez organ na złożonym wniosku określa moment dokonania tej czynności, a w następstwie tego jedynie stwierdza, a nie kreuje uprawnienie danego podmiotu do eksploatacji i użytkowania automatu (§ 10 ust. 1 i 2). Poza tym w ten sposób informacja o dokonaniu tej czynności dociera do wnioskodawcy. Gdy wygasa dane zezwolenie na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, poświadczenie rejestracji traci ważność z mocy prawa, czyli bez działania określonego organu (§ 10 ust. 4 pkt 1). Doręczenie tej informacji jest formą zakomunikowania tego faktu stronie. Samo poświadczenie rejestracji nie może być uznane za akt lub czynność podlegającą zaskarżeniu w oparciu o powyższy przepis, gdyż na początku po rejestracji stanowi tylko czynność techniczną organu, a w przypadku utraty ważności organ w ogóle nie podejmuje działań z tego względu, że skutek następuje z mocy prawa. Przy badaniu zgodności z prawem dokonanej czynności materialno-technicznej sąd ad ministra-cyjny ocenia, czy w danym przypadku organ prawidłowo przyjął, że nastąpiło wygaśnięcie poświadczenia rejestracji z mocy prawa określonego automatu i w związku z tym czy wystąpiła utrata istniejących uprawnień. Poza tym danego pisma nie można uznać za decyzję administracyjną, tak jak wcześniej czynności rejestracji automatu i wydania poświadczenia, gdyż prawodawca ani w ustawie, ani w przepisach wykonawczych nie wskazał, że w tym przypadku organ ma wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. Tam, gdzie prawodawca przewidywał taką formę załatwienia sprawy, to wyraźnie stanowił w określonych przepisach, np. w art. 2 ust. 3, art. 24 ust. 5 i art. 52 ust. 1 u.g.z.w. Podobnie w chwili obecnej, np. w art. 2 ust. 6 i 7, art. 23 a ust. 4 i 7, art. 23f ust. 4 i 5, art. 26, art. 33 ust. 4 i art. 58 u.g.h. W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 228 § 1 O.p., gdyż organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania ze względu na to, że w obrocie nie zaistniała decyzja, wskazywana przez stronę skarżącą, która podlegałaby zaskarżeniu. Natomiast zgodność z prawem dokonanej czynności materialno-technicznej dotyczącej danego automatu została oceniona przez tut. Sąd w innym postępowaniu sądowym. W ten sposób strona nie została pozbawiona obrony swych praw, na które powoływała się też w przedmiotowej skardze. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie w pełni wyjaśnia, dlaczego "pismo" nie może być uznane za decyzję, gdyż samo stwierdzenie, że nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 210 § 1 O.p. jest zbyt ogólne i nieprzekonujące, czyli narusza zasady przekonywania i budzenia zaufania do organów administracji określone w art. 124 § 1 i art. 121 § 1 O.p., ale naruszenie tych przepisów procesowych nie było na tyle poważne, aby można było stwierdzić, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobne stanowisko w przedmiotowym zakresie wyraził już tut. Sąd we wcześniejszych wyrokach m.in. z dnia 7 i 14 lutego 2012r. o sygn. akt III SA/Gl 1559 i 1385/11, a skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zawarte tam stanowisko. Skoro zatem organ nie naruszył prawa, dlatego Sąd oddalił skargę na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270).