II OSK 69/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary ( spr. ) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1728/09 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 września 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1728/09, oddalił skargę J. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. Zaskarżoną decyzją Minister, po rozpatrzeniu wniosku J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] czerwca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r. pozbawiającego obywatelstwa Państwa Polskiego: O. W. S. ur. [...] maja 1900 r. w C., A. M. E. M. S. ur. [...] maja 1914 r. w H. oraz L. S. ur. [...] maja 1936 r. w G. i orzekającego przepadek posiadanego przez ww. osoby całego majątku na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Minister wskazał, że pismem z dnia 11 grudnia 2008 r. do Wojewody Pomorskiego wpłynął wniosek J. T. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] października 1950 r. W związku z treścią art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) przedmiotowy wniosek wraz z aktami został przekazany do rozstrzygnięcia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku Minister wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję, mocą której odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W.. W związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister wskazał, że o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1950 r. wydanego na podstawie art. 1 i 7 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej (Dz. U. R.P. Nr 55, poz. 310 ze zm.) wystąpiła osoba trzecia – J. T., który oświadczył, że swój interes prawny w postępowaniu wywodzi z faktu długoletniego władania nieruchomością przez niego i jego poprzedników prawnych oraz toczącego się postępowania sądowego o stwierdzenie nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. Minister wskazał, że art. 5 ust. 1 dekretu z dnia 13 września 1946 r. stanowił, że majątek osób, które zostały pozbawione obywatelstwa Państwa Polskiego, podlega przepadkowi. Osoby te utraciły zdolność do dziedziczenia i przyjmowania darowizn. Zgodnie z art. 5 ust. 2 dekretu przepadły majątek przechodzi na własność Skarbu Państwa. Zatem pozbawienie majątku było następstwem utraty obywatelstwa polskiego. Organ wskazał, że obywatelstwo jest prawem osobistym, ściśle związanym z osobą, której dotyczy i wyłączone jest inicjowanie postępowania o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego przez inne osoby, chyba że mają one interes prawny. Okoliczność, że J. T. stara się o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia nieruchomości, które należały do O. W. S., A. M. E. M. S. oraz L. S. nie może stanowić podstawy do przyznania mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. J. T. posiada jedynie interes faktyczny. W skardze na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2009 r. J. K. wskazał, że O. W. S., A. M. E. M. S. oraz L. S. faktycznie nie zostali pozbawieni obywatelstwa polskiego ponieważ osobom tym nigdy nie doręczono prawomocnego i wydanego przez właściwy organ państwowy aktu pozbawienia obywatelstwa. Tak więc osoby te zachowały obywatelstwo polskie, a jako obywatele polscy nie mogli podlegać przepisom dekretu o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej i nie mógł wobec nich być orzeczony przepadek mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej posiadania obywatelstwa polskiego dotyczy adresata takiej decyzji, jego zstępnych jeżeli mają w tym interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z wnioskiem może wystąpić tylko taki podmiot, który wykaże, że stwierdzenie obywatelstwa innej osoby ma wpływ na jego sytuację prawną. W żadnym razie w niniejszej sprawie J. T. nie może być stroną postępowania dotyczącego obywatelstwa O. W. S., A. M. E. M. S. oraz L. S. i przepadku posiadanego przez te osoby całego majątku na rzecz Skarbu Państwa ponieważ nie ma żadnego tytułu prawnego, lecz zainteresowany jest uzyskaniem prawa własności nieruchomości (należącej do rodziny S. przed wydaniem decyzji z [...] października 1950 r.) w drodze zasiedzenia. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie także niepewne, nie mogą bowiem stanowić o interesie prawnym, a jedynie o potencjalnym interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Z wnioskiem o stwierdzenie obywatelstwa może wystąpić tylko taki podmiot, który wykazał, że stwierdzenie obywatelstwa innej osoby ma wpływ i oddziaływuje na jego sytuację prawną. Sąd podkreślił również, że J. T. występował już w 2002 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r. Wówczas Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją z dnia [...] września 2003 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Postanowieniem z dnia 4 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę na decyzję odrzucił z uwagi na jej nieopłacenie w stosownym trybie. Sąd wskazał jednak przy tym, że powaga rzeczy osądzonej zachodzi w przypadku wystąpienia tożsamości sprawy rozstrzygniętej wieloma decyzjami oraz istnienia już w dacie wydania kolejnego rozstrzygnięcia decyzji ostatecznej załatwiającej tą samą sprawę co do jej istoty, a więc na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. Sytuacja ta nie dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. Skargą kasacyjną J. T. zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez uznanie, że J. T. nie legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r., nr [...]; 2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. naruszenie przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 lit. a i b w zw. z art. 5 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej (Dz. U. R.P. Nr 55, poz. 310 ze zm.) poprzez uznanie, że J. T. nie legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r., nr [...], wydanej na podstawie dekretu z dnia 13 września 1946 r., która pozbawiła O. S., A. S. i L. S. obywatelstwa Państwa Polskiego oraz orzekała przepadek ich całego majątku na rzecz Skarbu Państwa, mimo że: - decyzja PPRN w W. rozstrzygała łącznie o utracie obywatelstwa i przepadku majątku, zaś Sąd I instancji rozważył interes prawny skarżącego wyłącznie co do wniosku o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia o pozbawieniu obywatelstwa, - skarżący legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w W. w zakresie przepadku majątku, zaś z uwagi na uzależnienie przez przepisy dekretu RM z dnia 13 września 1946 r. przepadku majątku od jednoczesnego orzeczenia pozbawienia obywatelstwa, nie istnieje prawna możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie w zakresie rozstrzygnięcia o przepadku majątku, lecz stwierdzenie nieważności musi dotyczyć obu rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji, - istnieje interes prawny po stronie skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w W. w zakresie przepadku majątku, zaś w sytuacji gdy przepisy dekretu z dnia 13 września 1946 r. łączą w sposób nierozerwalny przepadek z pozbawieniem obywatelstwa, istnieje także interes prawny po jego stronie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji PPRN w W. w zakresie pozbawienia obywatelstwa. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia wraz z podatkiem, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r., bowiem jest wnioskodawcą w postępowaniu o stwierdzenie nabycia w drodze zasiedzenia własności nieruchomości, która uległa przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa na mocy tej decyzji. Z tego względu określenie właściciela nieruchomości, przeciwko któremu skarżący wniósł o jej zasiedzenie, stanowi warunek ochrony jego uprawnień wynikających z art. 172 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Z powyższym wiąże się ściśle określony interes prawny skarżącego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, która z rażącym naruszeniem prawa spowodowała podmiotową zmianę po stronie właściciela nieruchomości. Dla uprawnień skarżącego, wynikających z art. 172 § 1 Kodeksu cywilnego nie pozostaje obojętne jaki podmiot będzie uznany za aktualnego właściciela, przeciwko któremu został skierowany wniosek w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia. Stwierdzenie nieważności decyzji z [...] października 1950 r. spowoduje restytucję prawa własności nieruchomości na rzecz O. S., A. S. i L. S.. Natomiast w obecnej sytuacji prawnej właścicielem nieruchomości jest gmina R., która nabyła własność od Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Warunki prawne i faktyczne stwierdzenia zasiedzenia w przypadku, gdy jako właściciele nieruchomości zastaną określeni O. S., A. S. i L. S. będą diametralnie różne aniżeli warunki zasiedzenia przeciwko gminie R.. Skarżący podkreślił przy tym, że zgodnie z utartym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, prawo podmiotowe w rozumieniu prawa cywilnego może stanowić konieczny element kształtujący sytuację prawną podmiotu twierdzącego, że ma interes prawny w sprawie administracyjnej. Ponadto skarżący podniósł, że postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji PPRN jest postępowaniem, które bezpośrednio dotyczy nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa a następnie przez gminę R. W związku z tym, opierając się na tezie wyroku NSA z dnia 25 maja 1995 r. (I SA 1868/94), skarżący wskazał, że stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie. Odnośnie drugiego z zarzutów skarżący podniósł, że nie istnieje prawna możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wyłącznie w zakresie rozstrzygnięcia o przepadku majątku, lecz stwierdzenie nieważności musi dotyczyć obu rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. W niniejszej sprawie kwestia związana z obywatelstwem O. S., A. S. i L. S. ma charakter drugorzędny dla ustalenia interesu prawnego skarżącego. Przedmiotowa decyzja PPRN rozstrzygała dwie powiązane ze sobą sprawy - obywatelstwa oraz przepadku mienia. Oba przedmioty rozstrzygnięcia były ze sobą powiązane na mocy przepisów prawa materialnego - dekretu z dnia 13 września 1946 r., a w szczególności art. 5 ust. 1 zd. 1 tego dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była legalność wydanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r. pozbawiającego obywatelstwa Państwa Polskiego: O. W. S. ur. [...] maja 1900 r. w C., A. M. E. M. S. ur. [...] maja 1914 r. w H. oraz L. S. ur. [...] maja 1936 r. w G. i orzekającego przepadek posiadanego przez ww. osoby całego majątku na rzecz Skarbu Państwa. Spornym zagadnieniem jest kwestia legitymacji skarżącego J. T. (w rozumieniu art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.) do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia. Sąd I instancji podzielił bowiem stanowisko Ministra co do braku po stronie skarżącego, jako osoby trzeciej, interesu prawnego we wzruszeniu decyzji dotyczącej obywatelstwa innych osób. Skarżący natomiast, wskazując, że jest wnioskodawcą w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości, która uległa przepadkowi na rzecz Skarbu Państwa na mocy orzeczenia PPRN z dnia [...] października 1950r. twierdzi, że ma interes prawny we wzruszeniu orzeczenia, gdyż dla uprawnień skarżącego wynikających z art. 172 § 1 k.c. nie pozostaje obojętne, jaki podmiot będzie uznany za aktualnego właściciela, przeciwko któremu został skierowany wniosek w postępowaniu o stwierdzenie zasiedzenia. Stanowisko skarżącego nie jest trafne, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 lit. a i b w zw. z art. 5 ust. 1 dekretu Rady Ministrów z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej (Dz. U. Nr 55, poz. 310 ze zm.), poprzez uznanie, że J. T. nie legitymuje się interesem prawnym do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r., nr [...] nie zasługują na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo jeśli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie NSA dominuje pogląd, zgodnie, z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z 10 marca 1989 r., IV SA 1254/88, powołany za: Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z orzecznictwem NSA i SN, red. R. Hauser, Warszawa 1998, s. 98; wyrok NSA z 29 stycznia 1991 r., IV SA 972/90, ONSA 1991, nr 3–4, poz. 52; wyrok NSA z 30 listopada 1993 r., II SA 1783/93, powołany za: Kodeks postępowania administracyjnego..., red. R. Hauser, s. 112). Inaczej mówiąc, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. W rozpoznawanej sprawie brak podstaw do uznania, że J. T. ma interes prawny w rozumieniu powołanego art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r. pozbawiającego obywatelstwa Państwa Polskiego: O. W. S., A. M. E. M. S. oraz L. S. i orzekającego przepadek posiadanego przez ww. osoby całego majątku na rzecz Skarbu Państwa. Orzeczenie to, którego adresatami były wymienione w nim osoby, zostało wydane na podstawie art. 1 i 7 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o wyłączeniu ze społeczeństwa polskiego osób narodowości niemieckiej ( Dz. U. Nr 55, poz. 310 ze zm.). Przepis art. 1 dekretu wskazuje przesłanki pozbawienia obywatelstwa polskiego, art. 4 stanowi, że osoby pozbawione obywatelstwa podlegają wysiedleniu z obszaru Państwa, a art. 5, że majątek osób, które zostały pozbawione obywatelstwa państwa Polskiego, podlega przepadkowi. Osoby te tracą zdolność do dziedziczenia i przyjmowania darowizn. Przepadły majątek przechodzi na własność skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że wysiedlenie i przepadek majątku były przewidzianym w dekrecie obligatoryjnym skutkiem orzeczenia na podstawie art. 1 dekretu o pozbawieniu obywatelstwa polskiego adresatów decyzji i nierozerwalnie łączą się z kwestią posiadania przez te osoby obywatelstwa. Każde więc postępowanie mające na celu wzruszenie ww orzeczenia jest postępowaniem dotyczącym obywatelstwa O. W. S. , A. M. E. M. S. oraz L. S. . Trafne jest więc stanowisko Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaaprobowane przez Sąd I instancji, że legitymowanymi do wzruszenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r. ze względu na osobisty charakter kwestii posiadania obywatelstwa, mogą być tylko adresaci orzeczenia lub ich zstępni, gdy wykażą że stwierdzenie obywatelstwa O. W. S. , A. M. E. M. S. oraz L. S. oddziaływuje na ich sytuację prawną. Wywodzenie przez J. T., jako osobę trzecią, interesu prawnego we wzruszeniu orzeczenia dotyczącego obywatelstwa innych osób (i to z całkowitym ich pominięciem) z możliwości " prostszego" uzyskania poprzez zasiedzenie własności nieruchomości należącej do rodziny S. przed wydaniem orzeczenia z dnia [...] października 1950 r. nie może być uznane za spełnienie przesłanki z art. 28 k.p.a. Podnoszone przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1950 r. okoliczności świadczyć mogą jedynie o istnieniu potencjalnego interesu faktycznego, który nie daje uprawnień strony. Zasadnie więc, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. odmówiono J. T. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1950 r. pozbawiającego obywatelstwa Państwa Polskiego: O. W. S. ur. [...] maja 1900 r. w C., A. M. E. M. S. ur. [...] maja 1914 r. w H. oraz L. S. ur. [...] maja 1936 r. w G. i orzekającego przepadek posiadanego przez ww. osoby całego majątku na rzecz Skarbu Państwa ze względu na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji. W tych okolicznościach zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej przez skarżącego nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie .