II SA/Wa 2641/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania asp. szt. A. M. od rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2011 r. w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu podano, iż Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), z dniem [...] sierpnia 2011 r. obniżył asp. szt. A. M. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki tj. do kwoty [...] złotych miesięcznie. Na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od wymienionego rozkazu personalnego A. M. wniósł o jego uchylenie i wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu. Zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, poprzez błędną wykładnię art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdził, iż zaskarżony rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Podniósł, że obniżono mu dodatek z pominięciem art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zarzucając jednocześnie brak ochrony prawnej w stosunku do policjanta niezdolnego do służby w okresie choroby. Jednocześnie podkreślił, że wykonywanie obowiązków zawodowych przyczyniło się do korzystania przez niego ze zwolnień lekarskich, skutkiem czego orzeczono inwalidztwo. Ponadto zaznaczył w odwołaniu, że w polskim systemie prawa obowiązuje wprowadzona Konstytucją hierarchia aktów prawnych. Rozpatrując przedmiotową sprawę ponownie w trybie odwoławczym organ wskazał, że zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43. poz. 277, ze zm.), policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, przysługuje dodatek funkcyjny. Z treści art. 104 ust. 3 wynika, że na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Szczegółowo sprawę dodatków do uposażenia reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.). W myśl § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnione jest od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Z § 9 ust. 5 wynika, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio. Stosownie do § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia dodatek służbowy można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Zestawienie cytowanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, że wysokość przyznanego dodatku służbowego jest ściśle związana z faktycznym wykonywaniem przez policjanta obowiązków służbowych. Dodatek ten nie jest premią za dotychczasową nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Obowiązujące bowiem przepisy prawa pozwalają na weryfikację oraz na dostosowanie, w wyznaczonych granicach, stawki otrzymywanego przez policjanta dodatku służbowego do realizowanych przez niego obowiązków. Odwołujący się powierzonych mu zadań nie wykonuje. Od [...] lutego 2011 r. do chwili obecnej zadania te są realizowane przez innych policjantów Wydziału do [...] Zarządu w [...]Komendy Głównej Policji. Organ dostrzegając treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji uznał, że nierealizowanie zadań służbowych przez kilka miesięcy, jest zmianą mającą wpływ na wysokość dodatku służbowego. Wskazał, iż stanowisko takie podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazując, że w przypadku, gdy policjant od wielu miesięcy nie realizuje żadnych zadań i czynności służbowych, nie może otrzymywać dodatku funkcyjnego (służbowego) w przyznanej dotychczas kwocie (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt Sa/Wa 275/08 z dnia 3 grudnia 2008 r.). Nie zgodził się z prezentowanym niekiedy twierdzeniem, że art. 121 ust. 1 ustawy o Policji pozwala na dokonanie zmian uposażenia policjanta w okresie choroby jedynie na jego korzyść. Przyjmując bowiem taki sposób rozumowania należałoby stwierdzić, że na przykład policjantowi, któremu wymierzono karę dyscyplinarną za naruszenie dyscypliny służbowej w czasie służby lub podczas wykonywania zadań lub czynności służbowych, nie można obniżyć dodatku służbowego (funkcyjnego) w czasie kiedy przebywa na zwolnieniu lekarskim. Tymczasem dokonanie takiego obniżenia, zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 1 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest obligatoryjne. Ponadto wskazał, że zaskarżona decyzja wywołuje określony skutek prawny od wskazanej w niej daty, a wiec na przyszłość. Nie jest więc decyzją obniżającą należny policjantowi dodatek do uposażenia za okres choroby, obniżenie nie dotyczy bowiem okresów sprzed wydania decyzji i następuje niezależnie od tego, czy policjant kontynuuje przebywanie na zwolnieniu lekarskim, czy też powraca do wykonywania obowiązków służbowych. Organ zaznaczył, że przepis § 9 ust. 2 w zestawieniu z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 cytowanego rozporządzenia wskazuje, iż wysokość dodatku pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek do wysokości 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza także, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować jego wysokości, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że otrzymywana przez asp. szt. A. M. stawka dodatku służbowego nie jest wprawdzie stawką najwyższą, ale jedną z wyższych w polskiej Policji na stanowisku detektywa. Dotychczasowa wysokość tej stawki, wobec długotrwałego niewykonywania przez niego obowiązków służbowych, w żaden sposób nie korespondowała z treścią § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Dlatego też obniżenie nastąpiło w przewidzianej przepisami wysokości. W odniesieniu do zarzutu nieprawidłowego nadania zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności stwierdził, że wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji natychmiastowej wykonalności poddawane są wykładni ścisłej. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia podkreślił, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 1998 r., sygn. akt V SA 686/97). Z uwagi na powyższe, rygor natychmiastowej wykonalności nadano ze względu na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez asp. szt. A. M. kwoty dodatku służbowego do wymogów określonych przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez uznanie, że przepis ten jest podstawą prawną do obniżenia dodatku służbowego, a także § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), poprzez uznanie, że w sprawie skarżącego zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności pozwalające obniżyć mu dodatek służbowy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 9 ust. 5 i § 8 ust. 5-8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.). Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, na stanowiskach innych niż wymienione w ust. 2 policjant, za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymać dodatek służbowy. Stosownie do § 9 ust. 5 rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Dodatek służbowy przyznany asp. szt. A. M. został obniżony na podstawie § 8 ust. 5 pkt. 2 oraz § 9 ust. 5 rozporządzenia, w związku z faktem korzystania z licznych zwolnień lekarskich. W ocenie Sądu, powołane przepisy rozporządzenia nie dawały organowi prawa do obniżenia dodatku służbowego przyznanego skarżącemu, z uwagi na sytuację w jakiej znalazł się w związku z chorobą. Na zastosowanie powyższych przepisów nie zezwala art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi zachowanie prawa do uposażenia w pełnej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem okoliczności wymienionych w przepisie. Szczególnie uzasadnione przypadki określone w § 9 ust. 5 wspomnianego wyżej rozporządzenia, dające podstawę do obniżenie policjantowi dodatku służbowego dotyczą innych zdarzeń niż wymienione w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Dzieje się tak ponieważ przepisy aktu wykonawczego jakim jest rozporządzenie wydane na podstawie ustawy i w zakresie w niej określonym nie mogą być sprzeczne z aktem wyższej rangi. System prawa jest zbudowany hierarchicznie. Mocą aktów niższego rzędu nie mogą być uchylone akty prawne rzędu wyższego, dlatego rozporządzenie nie może uchylić mocy obowiązującej ustawy. W sytuacji gdy ustawodawca w art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, w sposób jednoznaczny uregulował status policjanta w razie choroby, to brak jest podstawy do uznania, iż przebywanie przez policjanta na zwolnieniach lekarskich spełniało przesłankę do obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Wprawdzie w ust. 2 art. 121 ustawy o Policji, zawarta została delegacja dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma jednak charakter fakultatywny. Minister, nie skorzystał do tej pory z tej delegacji ustawowej i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby powyższe kwestie. Przedstawione stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 27 kwietnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1979/10. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł, jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.