IV SA/Wa 81/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 81/12 UZASADNIENIE I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (dalej "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. (dalej "Wójta") z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie wieży stalowej dla telefonii komórkowej [...] o wysokości 40 metrów na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej we wsi S., gmina J. (dalej odpowiednio: "decyzja Wójta", "planowana inwestycja", "teren inwestycji"). II. Referując w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przebieg postępowania administracyjnego w sprawie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wójt orzekł na wniosek spółki P. S.A. (dalej "inwestora") o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanej inwestycji. 2. E. B. (dalej "skarżąca") wniosła do SKO odwołanie od decyzji Wójta. W odwołaniu skarżąca podniosła: (-) konieczność dokonania oceny planowanej inwestycji na nowoutworzony obszar siedlisk ptaków o nazwie K. Dolina W., (-) konieczność uwzględnienia przy ustalaniu lokalizacji inwestycji związanych z telefonią komórkową ewentualnych późniejszych działań inwestorów, mających na celu ominięcie wymogów ustawowych (poddzierżawianie miejsca na wieżach). III. Rozpatrzywszy wniesione odwołanie zaskarżoną obecnie decyzją odwoławczą, SKO nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia, utrzymując decyzję Wójta w mocy. Uzasadniając rozstrzygnięcie, SKO wskazało w szczególności, co następuje: 1. W świetle art.56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), dalej "ustawy o planowaniu (...)", wykładanego a contrario, odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego możliwa jest tylko w przypadku stwierdzenia niezgodności takiej inwestycji z przepisami odrębnymi. Niezgodność tego rodzaju nie występuje w niniejszej sprawie. 2. Ocena wpływu planowanej inwestycji na środowisko wykracza poza granice postępowania o ustalanie lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej także "postępowania lokalizacyjnego"). Oceny takiej dokonuje się w postępowaniu w przedmiocie wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (dalej także "decyzji środowiskowej"). 3. Brak przesłanek do przeprowadzenia w sprawie uzgodnień, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu (...), albowiem teren inwestycji nie podlega ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody. 4. Brak podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie inwestor podejmie w przyszłości działania, o których mowa w skardze, mające na celu ominiecie wymogów ustawowych. Obawy w tym zakresie nie mogłyby stanowić skutecznej prawnie przesłanki do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji. IV. Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, zarzucając rozstrzygnięciu w szczególności następujące uchybienia: 1. Decyzja Wójta została wydana w sytuacji, w której inwestor nie uzyskał decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanej inwestycji, wymaganej przepisem art.72 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), dalej "ustawy o udostępnianiu (...)". Przywołany przepis ustawy o udostępnianiu (...) nakłada na inwestorów obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej na podstawie przepisów ustawy o planowaniu (...). Decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu należy dołączyć do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art.72 ust.3 ustawy o udostępnianiu ...). Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art.80 ust.1 ustawy o udostępnianiu ...). W przypadku nieprzeprowadzania oceny oddziaływania przedsiębiorstwa na środowisko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art.84 ust.1 ustawy o udostępnianiu ...). Pismo Wójta z dnia [...] października 2009 r. nie może być uznane za decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zarówno w związku z brakiem zachowania formalnych wymogów decyzji administracyjnej (art.107 k.p.a.), jak i w związku z brakiem przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. 2. Załączona przez inwestora Karta Informacyjna Przedsięwzięcia nie ma statusu opinii biegłego, jest ona dokumentem prywatnym. Dokument ten jest niekompletny i nie obrazuje całokształtu ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko. 3. Zachodzi konieczność oceny oddziaływania inwestycji na nowy obszar siedlisk ptaków K. Dolina W. 4. Wójt naruszył obowiązek wynikający z art.53 ust.1 ustawy o planowaniu (...) - brak zamieszczenia stosownych zawiadomień na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy J., znajdującej się na terenie wsi S., a nie jedynie w siedzibie Urzędu Gminy w J. V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi SKO podniosło, że: (-) art.72 ust.1 ustawy o udostępnianiu nie wymienia decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, jako decyzji przed uzyskaniem których należy uzyskać decyzję środowiskową (-) w postępowaniu lokalizacyjnym nie dokonuje się oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, (-) brak podstaw do przyjęcia, że Wójt naruszył art.53 ust.1 ustawy o planowaniu (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. -zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z przepisem art.134§1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżoną do Sądu decyzję odwoławczą SKO wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7, 15 i 77§1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z racji powyższego decyzję odwoławczą należało wyeliminować z obrotu prawnego. SKO nie wyjaśniło w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy poprzez nieustalenie, czy planowana inwestycja wymaga przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz czy wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. VII. Wskazany wyżej wniosek wynika z następujących przesłanek: 1. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją SKO było ustalenie lokalizacji dla inwestycji celu publicznego. Podstawą prawną wydania orzeczenia w tym przedmiocie jest art.50 i następne ustawy o planowaniu (...). Przesłanki i tryb wydawania decyzji w przedmiocie środowiskowej zgody na realizację przedsięwzięcia regulują przepisy ustawy o udostępnianiu (...). Obszerny katalog decyzji administracyjnych, których wydanie musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawiera art.72 ust.1 pkt 1 -20 ustawy o udostępnianiu (...). Punkt trzeci wskazanego wyżej ustępu stanowi, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenie zakresu znaczeniowego pojęcia "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" wymaga odwołania się do art.4 ust.2 ustawy o planowaniu (...). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wynika stąd, że zbiorcze pojęcie "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" obejmuje swoim zakresem zarówno: 1) decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, 2) decyzję o warunkach zabudowy. W konsekwencji powyższego, co do zasady uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej (o ile zajdą odrębnie określone ustawowe przesłanki do uzyskania takiej decyzji, wskazane w art.71 ustawy o udostępnianiu ...). Nie jest zatem tak, jak stwierdziło SKO w odpowiedzi na skargę, że art.72 ust.1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu (...) nie ma zastosowania do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO winno było zatem wyjaśnić, czy w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki do przedłożenia przez inwestora decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. 2. Przepisy Działu V Rozdziału 5 (art.96 - 103) ustawy o udostępnianiu (...) regulują kwestię oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Regulacje te przedstawiają się w sposób następujący: Organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art.96 ust.1 ustawy). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, należą w szczególności decyzje, o których mowa w art. 72 ust.1 (art.96 ust.1 pkt 1 ustawy). Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska: 1) wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1; 2) karty informacyjnej przedsięwzięcia; 3) poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 4) w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 4 lub 5, prowadzonych w granicach przestrzeni niestanowiącej części składowej nieruchomości gruntowej, zamiast kopii mapy, o której mowa w pkt 3 - mapę sytuacyjno-wysokościową sporządzoną w skali umożliwiającej szczegółowe przedstawienie przebiegu granic terenu, którego dotyczy wniosek, oraz obejmującą obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; 5) wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony, albo informacji o jego braku; nie dotyczy to drogi publicznej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, przedsięwzięć Euro 2012, przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin oraz bezzbiornikowego magazynowania substancji w górotworze, inwestycji w zakresie terminalu, inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi oraz budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (art.96 ust.3 ustawy). Po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust 1, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art.97 ust.1 ustawy). Postanowienie, o którym mowa w ust. 1, wydaje się w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 (art.97 ust.2). W przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art.97 ust.5 ustawy). Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 (art.98 ust.1 ustawy). Właściwy organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 96 ust. 1, uwzględniając warunki realizacji przedsięwzięcia określone w postanowieniu, o którym mowa w art. 98 ust. 1 (art. 101 ust.1 ustawy). SKO nie ustaliło, czy zaszły przesłanki do przeprowadzenia tego rodzaju procedury pomimo podnoszenia przez skarżącą w odwołaniu, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. SKO nie rozważyło wskazanej wyżej kwestii, wadliwie przyjmując, że skarżącej może chodzić wyłącznie o kwestię przeprowadzenia uzgodnień w postępowaniu o ustalenie lokalizacji celu publicznego, o których mowa w art.53 ust.4 pkt 8 ustawy o planowaniu (..). 3. W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że decyzja odwoławcza obarczona jest wskazanymi na wstępie naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, co obligowało Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. 4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia SKO ponownie rozpatrzy odwołanie skarżącej od decyzji Wójta, wyjaśniając kwestie, o których mowa w niniejszym wyroku. Przy ponownym orzekaniu w sprawie zbadać należy również kwestię wywiązania się przez Wójta z obowiązków wynikających z art.53 ust.1 ustawy o planowaniu (...), tj. obowiązków z zakresu zawiadamiania stron postępowania o kolejnych czynnościach w nim podejmowanych. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 p.p.s.a.