II OSK 1037/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 12 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 653/11 w sprawie ze skargi M.K. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..] czerwca 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę M. i K.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [..] czerwca 2011 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. B.N. zwróciła się do Burmistrza Kożuchowa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [..] przy ul. [..] w K. Inwestorka wniosła o rozbudowę budynku mieszkalnego o ganek, którego dach miał być urządzony jako taras z zadaszeniem. Decyzją z dnia [..] maja 2011 r. Burmistrz Kożuchowa, działając na podstawie wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i K.K. zarzucili jej: 1/ niewłaściwe ustalenie strony postępowania po zmarłym w dniu [..] sierpnia 1995 r. M.B., właścicielu działki nr [..]; w aktach sprawy brak jest bowiem sądowego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym oraz wskazania jego następców prawnych, 2/ brak skutecznego ustanowienia pełnomocnika inwestorskiego, z uwagi na brak opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 3/ brak dokonania modyfikacji we wniosku inwestorskim odnośnie do wymiarów planowanego ganku (co zostało zmienione w późniejszym okresie, a zatem zmiana ta nie może być wiążąca dla organu w tej sprawie), 4/ błędne określenie w analizie urbanistycznej i decyzji wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki dla analizowanego obszaru, 5/ niezgodność decyzji z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [..] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zielonej Górze utrzymało w mocy decyzję organu l instancji. Organ odwoławczy uwzględnił zarzut błędnego wyliczenia wskaźnika zabudowy dla działki nr [..], przyjmując, że istotnie wynosi on nie 12%, lecz 21%. Po dokonaniu korekty średni wskaźnik wyniósł 18,15%, przy czym dla wnioskowanej rozbudowy ustalenie wskaźnika nastąpiło na poziomie 12% (po rozbudowie). Pozostałe zarzuty zostały uznane za niezasadne. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wnieśli M. i K.K. Oprócz zarzutów sformułowanych już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnieśli również, że wskaźnik zabudowy dla działki nr [..] jest inny, aniżeli przyjęty przez organy, gdyż nie uwzględniono części garażu stojącego w 2/3 na działce nr [..]. Przeprowadzona przez organ II instancji konwalidacja i ustalenie dla wnioskowanej rozbudowy wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 12% jest błędne, albowiem nie uwzględnia faktu istnienia dwóch garaży na działkach nr [..] i [..]. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że przepisy k.p.a. nie statuują obowiązku wylegitymowania się przez następców prawnych osoby zmarłej postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, zwłaszcza w sytuacji, gdy krąg spadkobierców ustawowych jest znany. Śmierć strony, w świetle art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracji zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Przesłanka ta w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji stwierdził także, że brak dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa nie powoduje jego nieskuteczności. Obowiązek uiszczenia tej opłaty, przewidziany w ustawie z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.), jest obowiązkiem całkowicie niezależnym od regulacji dotyczącej pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym. Również modyfikacja wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest wbrew zarzutom skargi dopuszczalna. Jeżeli po złożeniu wniosku, w wyniku zapoznania się z analizą urbanistyczną, inwestor dokona modyfikacji wniosku, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym. Z kolei wskaźnik zabudowy dla działki nr 89/1, nieprawidłowo określony w decyzji organu I instancji na 12%, został skorygowany przez organ odwoławczy na 21%. Tym samym średni wskaźnik zabudowy dla analizowanego obszaru wynosi 18,15%, przy czym dla wnioskowanej rozbudowy ustalenie tego wskaźnika nastąpiło na poziomie 12% (po rozbudowie), co nastąpiło z odstępstwem od § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ponadto z załącznika graficznego do decyzji Burmistrza Kożuchowa w postaci mapy analizowanego obszaru wynika, że sporne garaże, o których mowa w skardze, posadowione są nie na działce nr [..] (której dotyczył wniosek i decyzja), lecz na działce nr [..]. Nie mogą one zatem wpływać na wskaźnik powierzchni zabudowy obliczony dla działki nr [..]. Odnosząc się zaś do zarzucanej w skardze niezgodności decyzji z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisami przeciwpożarowymi, Sąd I instancji stwierdził, że szczegółowa lokalizacja obiektu na działce, proponowane rozwiązania techniczne i materiałowe to problematyka, którą zajmuje się prawo budowlane. Z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wynika, aby kwestie te były rozstrzygane na etapie ustalania warunków zabudowy. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 grudnia 2011 r. skargę kasacyjną złożyli M. i K.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 2 k.c. Wskazując na powyższe naruszenie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 1025 § 2 k.c. wprowadza domniemanie prawne, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą. Domniemanie to dotyczy także wielkości udziałów w spadku określonych w postanowieniu. Domniemanie powyższe jest wzruszalne w trybie art. 679 k.p.c. Domniemanie z art. 1025 § 2 k.c. chroni osoby trzecie dokonujące czynności prawnych z osobą legitymującą się stwierdzeniem nabycia spadku. Zatem następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, czy nawet do właściwości sądów administracyjnych, lecz do sądów powszechnych. Zatem jeżeli dany podmiot chce wykazać następstwo prawne, powinien to uczynić według przepisów prawa cywilnego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia. Domniemanie z art. 1025 § 1 k.c. jest domniemaniem ustawowym, skutecznym wobec wszystkich, w tym organów administracji publicznej. Zatem prawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a., w zakresie określenia następców prawnych po zmarłym, którym przysługują prawa strony, powinna się odbyć w oparciu o art. 1025 § 1 k.c. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Stosownie zaś do art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możności obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek wadliwości procesowych sądu nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeśli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na następnych rozprawach przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 570). W rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gorzowie Wielkopolskim dotknięte było wadą nieważności, bowiem Sąd ten pozbawił możności obrony swych praw M.B. Wypełniona tym samym została przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Niewątpliwie M.B. brał udział w postępowaniu administracyjnym. Doręczone mu zostały, oprócz innych pism procesowych, także decyzje organów obu instancji. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał go za uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, czemu dał wyraz w zarządzeniu wstępnym Przewodniczącego Wydziału II z dnia 31 sierpnia 2011 r. Tymczasem, mimo kolejnych zarządzeń o doręczeniu uczestnikom postępowania odpisów skargi i odpowiedzi na skargę (pkt 3 zarządzenia z dnia 5 września 2011 r. – k. 20 akt sądowych) oraz o wyznaczeniu rozprawy (z dnia 24 października 2011 r. – k. 36 akt sądowych), uczestnikowi postępowania M.B. nie doręczono ani wskazanych odpisów pism procesowych, ani też nie został on zawiadomiony o terminie rozprawy. Została wprawdzie wysłana do niego przesyłka zawierająca stosowne dokumenty, jednak skierowana została na nieprawidłowy adres. Wynikający zarówno z akt administracyjnych, jak i z odpowiedzi organu administracji na skargę prawidłowy adres zamieszkania M.B. to: [..], gdy tymczasem przesyłki sądowe kierowane były na adres [..]. Nie sposób zatem uznać za prawidłowy pkt 2 zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 23 listopada 2011 r. (k. 77 akt sądowych) o pozostawieniu nieodebranej przesyłki zawierającej zawiadomienie o rozprawie, odpis skargi i odpis odpowiedzi na skargę, kierowanej do M.B., w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia z dniem 14 listopada 2011 r. Konsekwencją tego jest uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że uczestnik postępowania M.B. nie został powiadomiony o terminie rozprawy, która odbyła się w dniu 24 listopada 2011 r., nie doręczono mu również odpisu skargi i odpisu odpowiedzi na skargę. Uznać zatem należało, że został on zupełnie pominięty w postępowaniu sądowym, a co ważniejsze, nie stworzono mu nawet możliwości udziału w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim pozbawił w ten sposób uczestnika postępowania możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Pozbawienie zaś strony takiej możności oznacza sytuację, w której Sąd nie powinien w ogóle przystępować do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność taka, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutkuje nieważnością postępowania, skoro w świetle art. 12 p.p.s.a., uczestnik postępowania jest stroną tegoż postępowania. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.