II SA/Rz 3/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokat D. M. z Kancelarii Adwokackiej [...] wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. II SA/Rz 3/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi J.S. jest decyzja Wojewody [...] z 18.10.2011 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...] z 25.08.2011 r. nr [...] ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach: Wnioskiem z 27.06.2011 r. P[..] Dystrybucja S.A. z/s w [...] Oddział [...] zwróciła się do Starosty [...] o wydanie decyzji zezwalającej na założenie i przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych napowietrznej jednotorowej linii wysokiego napięcia 110kV na działce nr 2304 w R. stanowiącej własność J.S. na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. Nr 102 z 2010 r., poz. 651 z późn.zm.; dalej "u.g.n.") z uwagi na niemożność zawarcia porozumienia z właścicielką nieruchomości. Na tej podstawie postanowieniem z 15.07.2011 r. nr [...] Starosta [...] zawiadomił J.S. o wszczęciu postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z jej nieruchomości przez udzieleni zezwolenia na przeprowadzenie przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110kV P.-R. Decyzją z 25.08.2011 r. nr [...] Starosta [...] działając na podstawie art. 124 w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.) dalej: k.p.a. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w R. oznaczonej jako nr 2304 o pow. 0,2197 ha, stanowiącej własność J.S., przez zezwolenie P[..] Dystrybucja S.A. Oddział [...] na założenie i przeprowadzenie na niej przewodów elektroenergetycznych napowietrznej linii wysokiego napięcia 110 kV P. – R. W szczególności przyznano prawo na wejście na część nieruchomości o łącznej powierzchni 125,53 m2 stanowiącej pas gruntu zgodnie z trasą oznaczoną na mapie projektowej w skali 1:1000, przyjętej do ewidencji zasobu powiatowego dnia 3.03.2010 r. nr [...] i stanowiącej załącznik do decyzji, w celu wykonania prac budowlano montażowych. Stwierdzono również, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel jest zobowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii napowietrznych, w części nieruchomości niezbędnej do ich wykonania. Zastrzeżono, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej, a ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowić będzie podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Zobowiązano zarazem wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji, a jeżeli nie będzie to możliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty wskazano na konieczność zastosowania regulacji z art. 128 ust. 4 u.g.n. Starosta [...] ustalił, że wnioskodawca podejmował starania dla dobrowolnego udostępnienia przez J.S. nieruchomości dla realizacji inwestycji, jednak odmówiła ona podjęcia rozmów w tej sprawie. Wnioskodawca oferował stronie jednorazowe wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu w kwocie 2zł za 1 m2, łącznie za 125,53 m2 kwotę 251,06 zł. Wartość ta nie została przez J.S. zaakceptowana. Organ I instancji przyjął, że zasadniczym celem planowanej inwestycji jest wyprowadzenie mocy z projektowanych elektrowni wiatrowych, a także zasilenie projektowanej stacji elektroenergetycznej 110/15 kV K. (GPZ K.) w obrębie ewidencyjnym M. gmina R., której budowa jest niezbędna do docelowego przyłączenia nowych odbiorców energii elektrycznej w rejonie budowy autostrady A4. Przez to mają polepszyć się warunki zasilania odbiorców energii elektrycznej i stworzona zostanie możliwość zwiększenia ich liczby w rejonie miasta i gminy R. oraz gminy Ż. i O. Stworzone zostaną też warunki do wytwarzania energii ze źródeł odnawialnych. Starosta stwierdził ponadto, że inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta R. -"Złota Góra I" zatwierdzonego Uchwałą nr [..]/VII2003 z [..].06.2003 r. Określił on trasę przebiegu projektowanej linii. W tych okolicznościach brak zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji stanowiącej w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. cel publiczny stanowił podstawę faktyczną wydanej decyzji. W odwołaniu J.S. zarzuciła, że budowa linii wysokiego napięcia uniemożliwi zabudowę działki, zmieniając jej dotychczasowy budowlany charakter. Stwierdziła również, że plan miejscowy wyznaczający przebieg linii wysokiego napięcia przez działkę nr 2304 nie był z nią konsultowany. Natomiast zaproponowane jej przez inwestora odszkodowanie było nieadekwatne do strat, które wynikną w następstwie zabudowania nieruchomości urządzeniami elektroenergetycznymi. Powołaną na wstępie decyzją z 18.10.2011 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Przytaczając treść art. 124 ust. 1 u.g.n. organ odwoławczy przedstawił normatywne przesłanki ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej w przypadku braku zgody właściciela podkreślając, że nastąpić to może tylko, gdy inwestycja jest zgodna postanowieniami planu miejscowego bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami wnioskodawcy z właścicielem o uzyskanie zgody na wykonanie prac, a dowody negocjacji dołączane są do wniosku o udzielenie zezwolenia. Warunki te P[..] Dystrybucja S.A. z/s w [...] Oddział [...] spełnił, a J.S. nie wyraziła zgody na ustanowienie dla inwestora służebności przesyłu, a zaproponowane odszkodowanie uznała za nieodpowiednie. Wobec tego spełnione zostały przesłanki z art. 124 u.g.n. do wydania przedmiotowego zezwolenia. Podkreślono również, że decyzja organu I instancji wskazuje zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości, w tym obszar działki niezbędny inwestorowi do wykonania prac budowlano-montażowych oraz usuwania awarii wybudowanych urządzeń i przyszłych czynności konserwacyjnych. Przebieg linii oraz niezbędnej powierzchni działki przedstawia stanowiąca załącznik decyzji mapa. Za niezasadny uznano zarzut odwołania wskazujący na możliwość ograniczenia zabudowy działki nr 2304, ponieważ zgodnie z planem miejscowym teren ten został oznaczony symbolem UR i stanowią terenu użytków rolnych, na których dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Jej zabudowa mieszkaniowa nie jest możliwa. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się J.S. wnosząc skargę do tut. Sądu domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i pozostałych aktów wydanych w sprawie, oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuca, że Wojewoda nie uwzględnił argumentów odwołania. Nie była informowana o decyzji Regionalnego Dyrektora Inspekcji Ochrony Środowiska w [...] z 17.05.2010 r. nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia budowy linii 110kV P.-R., postanowieniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z 8.03.2010 r., nr [...], postanowieniu Burmistrza Miasta [...] z 25.5.2010 r. nr [...], a wywieszano je na tablicy ogłoszeń i publikowano na stronie internetowej, co uniemożliwiło jej zapoznanie się z tymi dokumentami. Skarżąca zwraca również uwagę, że przez działkę przebiegają już dwie linie energetyczne, planowana będzie trzecią, co wyłączy możliwość jej zabudowy. W jej ocenie uchyleniu powinny ulec wszystkie akty podjęte w sprawie, a proces inwestycyjny przeprowadzony ponownie od samego początku z udziałem właścicieli działek, przez które ma przebiegać inwestycja. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację jak w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga J.S. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej przedstawione. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów u.g.n., a to musi skutkować uchyleniem decyzji. Sąd dopatruje się również naruszenia przepisów prawa formalnego, art. 7, art. 77, art. 80 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Naruszenie przepisów prawa materialnego polega na wadliwym przyjęciu przez organy, że spełnione zostały warunki do wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Problematykę ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości reguluje art. 124 u.g.n. W ust. 3 powołanego przepisu wskazano, że udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie stosownych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić o zezwolenie. Do wniosku o zezwolenie należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W rozpoznawanej sprawie Spółka ubiegająca się o zezwolenie na wejście na działkę skarżącej w celu budowy linii elektrycznej 110 kV nie przedkłada dokumentów z przeprowadzonych rokowań. Nie mogą być nimi dołączone do wniosku uwierzytelnione kopie pism, które zostały podjęte przez Spółkę. Z treści tych dokumentów nie wynika, że upoważnieni pracownicy Spółki lub sama Spółka przeprowadzi rokowania w sposób określony w u.g.n. Wskazać należy, że dla potrzeb zastosowania art. 124 u.g.n. podmioty występujące o zezwolenie są zobowiązane prowadzić rokowania w trybie i na zasadach właściwych dla wywłaszczenia nieruchomości, a więc wszelkie w tym zakresie działania muszą odpowiadać regułom wskazanym w art. 115 u.g.n. Zatem Spółka po nieformalnych rozmowach ze skarżącą, jeżeli zamierzała wystąpić o zezwolenie na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinna sformalizować swoje działania. Podjęcie takich kroków jest niezbędne celem oceny poprawności złożenia wniosku. Wprawdzie sposób prowadzenia rokowań ustawa pozostawia do dyspozycji Spółki, jednak wymaga, aby na podstawie dołączonych do wniosku dokumentów można było stwierdzić, czy wniosek złożony zostaje po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy o wyrażenie zgody na wejście na nieruchomość. Termin taki ma być jednoznacznie wyznaczony właścicielowi. Akta sprawy nie zawierają dowodów, które wskazywałyby, że Spółka te wymogi spełniła. Z treści pism dołączonych do wniosku wynika co najwyżej, że Spółka kontaktowała się ze skarżącą, przy czym porównanie terminu złożenia wniosku przez Spółkę i treści pism załączonych do wniosku prowadzi do wniosku, że z 2-miesięczny termin nie został wyznaczony, a tym samym nie mógł bezskutecznie upłynąć. Dodać należy, że w ramach rokowań, w imieniu Spółki mogą działać tylko podmioty upoważnione i ta okoliczność musi być w aktach sprawy wykazana, czyli musi jednoznacznie wynikać, że wszelkie osoby podejmujące w jej imieniu rokowania działają w ramach pełnomocnictwa Spółki. Z akt sprawy nie wynika, kto przedstawił skarżącej projekt umowy oraz jaki jest status prawny osób prowadzących notatkę służbową z dnia 11.05.2010 r. Naruszenie wskazanych reguł musi być traktowane jako istotne naruszenie prawa materialnego, ze względu na konstytucyjną ochronę własności. Niezależnie od wskazanych naruszeń Sąd stwierdza, że decyzje obu instancji wydane zostały w stanie faktycznym, który nie jest dostatecznie wyjaśniony. Wniosek i dołączone do niego dokumenty, w tym wypis i wyrys z m.p.z.p. nie wskazują przebiegu projektowanej linii 110 kV. Sąd przyjmuje, że art. 124 ust. 1 u.g.n. może mieć zastosowanie do inwestycji, która w rozumieniu tej ustawy należy do katalogu inwestycji realizujących cel publiczny. Na ten aspekt wskazuje umiejscowienie samego art. 124 oraz sformułowany w nim wymóg zgodności ograniczenia z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Oznacza to, że zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony przebieg lub usytuowanie takiej inwestycji. Z przedstawionych akt nie wynika jak projektowana linia energetyczna przebiega w obszarze położenia działki skarżącej. Zdaniem Sądu usytuowania takiej inwestycji nie można ustalić tylko na podstawie ogólnych zapisów planu, ale należy inwestycję w tym planie wskazać. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. Sąd nie mógł odnieść się do żądań wskazanych w skardze związanych z ustaleniem przebiegu linii 110 kV, gdyż ta materia pozostaje poza kognicją Sądu. W ponownym postępowaniu organy będą zobowiązane ustalić konkretny przebieg projektowanej linii 110 kV w planie miejscowym oraz prowadzić postępowanie po złożeniu wniosku z uzupełnieniem z odbytych rokowań odpowiadających przepisom prawa.