III SA/Po 66/12

Dnia 29 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędziowie NSA Maria Lorych - Olszanowska WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Skrocka – Nerka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 roku przy udziale sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W dniu 30 czerwca 2010 roku Prokurator Rejonowy w [...] złożył sprzeciw od decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r Nr [...] w przedmiocie rejestracji pojazdu mechanicznego marki VW Golf oraz wydaniu J. L. na tenże pojazd nowych tablic rejestracyjnych. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, iż na wniosek J. L. i w oparciu m. in. o umowę kupna – sprzedaży z dnia 23 listopada 2006 r pomiędzy “A" a [...] M. W. zarejestrowano pojazd na nabywcę tj. J. L. Prokurator uzyskał informacje, iż w toku postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...], o sygn. akt [...] ujawniono fakt podrobienia w/w umowy. Powyższe ustalono w oparciu o zeznania M. W. oraz wyjaśnienia jednego z podejrzanych. Zdaniem Prokuratora powyższe ustalenia to nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji z dnia [...] lutego2007 r, a nie znane organowi, który tę decyzję wydał. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2010 r Starosta [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie rejestracji w/w pojazdu. Po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r, o nr [...] Starosta [...] uchylił decyzję ostateczną Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r., unieważnił dowód rejestracyjny [...] i tablice rejestracyjne o nr [...], odmówił dokonania rejestracji samochodu VW Golf o nr rejestr. [...] na rzecz J. L. J. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Wskazał, iż Prokuratura Okręgowa pomimo 4-letniego prowadzenia postępowania nadal nie stwierdziła faktu podrobienia umowy kupna – sprzedaży, a swoje stanowisko opiera wyłącznie na ustnym zawiadomieniu o przestępstwie, które złożył M. W. Podkreślił, iż w postępowaniu zakończonym rejestracją pojazdu przedłożył fakturę VAT, a nie umowę kupna – sprzedaży, bowiem auto nabył na podstawie umowy sprzedaży pomiędzy nim a M. W., w następstwie czego wystawiono fakturę VAT [...]. Bez znaczenia pozostaje więc fakt podrobienia umowy kupna – sprzedaży. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r, o nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił zastrzeżenia odwołującego uznając, iż materiał dowodowy w sprawie nie jest wystarczający dla przyjęcia, iż zaistniała przesłanka z art.145 § 1 pkt 5 Kpa, zwłaszcza iż Prokurator w sprzeciwie uznał, iż doszło do podrobienia umowy kupna – sprzedaży, co zdaniem SKO zdaje się wskazywać na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie kluczową kwestią jest prawidłowe ustalenie podstawy wznowienia postępowania, czy jest nią przesłanka z art.145 § 1 pkt 1 czy też pkt 5 Kpa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r., o nr [...] uchylił własną decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2007 r., unieważnił dowód rejestracyjny nr [...] i tablice rejestracyjne [...], odmówił dokonania rejestracji samochodu marki VW Golf na rzecz J. L. Organ uznał, iż z wniesionego przez Prokuratora sprzeciwu bezsprzecznie wynika, iż umowa kupna – sprzedaży oraz faktura zakupu przedmiotowego pojazdu jest sfałszowana. Zdaniem organu słusznie Prokurator oparł swoje wnioski na podstawie materiału zgromadzonego w toku śledztwa prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową. Podkreślono, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności materiały śledztwa dowodzą, iż zaistniały w sprawie nowe, istotne okoliczności nieznane organowi, który wydał decyzję. Przywołano także treść oświadczenia z dnia 5 listopada 2010 roku złożonego przez M. W. do akt postępowania administracyjnego, z którego wynika, iż podpisy na umowie kupna – sprzedaży i fakturze dotyczącej kupna pojazdu będącego przedmiotem rejestracji nie są autentyczne. J. L. złożył odwołanie od przedmiotowej decyzji. Odwołujący zarzucił organowi, iż błędnie oparł się na stanowisku Prokuratora wyrażonym w sprzeciwie. Nadto niekonsekwentnie przyjął, że umowa została sfałszowana, innym razem zaś, że podrobiona. Wobec takiej niekonsekwencji oświadczenie M. W. z dnia [...] listopada 2010 roku pozostaje bez znaczenia. J. L. podniósł również, iż nadal w sprawie podrobienia czy też przerobienia dokumentu nie skierowano aktu oskarżenia do sądu. Nie ma też znaczenia fakt, że M. W. zaprzeczył autentyczności podpisu na fakturze, gdyż podpis ten mógł złożyć jakikolwiek pracownik komisu samochodowego, a nie M. W. Natomiast jeżeli organ uznał, iż nastąpiło sfałszowanie dokumentu, to winien konsekwentnie wznowić postępowanie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1, a nie pkt 5. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2011 r., o nr [...] organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu jednoznacznie wskazano, iż sprzeciw Prokuratora należy traktować jako oparty na przesłance wznowienia określonej w art.145 § 1 pkt 1 Kpa. Także z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty wynika, iż również ten organ przyjął, iż dowód własności pojazdu został sfałszowany. Skoro tak, to wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 musi być udokumentowane prawomocnym orzeczeniem Sądu. Zdaniem SKO organ I instancji winien zawiesić postępowanie w oparciu o treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Skargę do WSA w Poznaniu złożył Prokurator Rejonowy w [...]. Zarzucił SKO naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 oraz przepisów art. 7, 77 § 1 i art.107 § 3 Kpa. W uzasadnieniu wskazał, iż ustalenia śledztwa [...] to nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, istotne dla rozstrzygnięcia, a nieznane organowi. Za takie uznał je też Prokurator kierując sprzeciw i dlatego w sprzeciwie wskazano podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5, a nie 1 Kpa. Taką podstawę wskazał też Starosta [...] uchylając decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2007 roku. W świetle zebranych materiałów nie było podstaw do przyjęcia, iż zaistniała inna przesłanka wznowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jedną z zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych. Decyzje te są trwałe i mogą być zmieniane lub uchylane tylko, gdy wynika to z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Instytucjami umożliwiającymi weryfikację decyzji ostatecznych są: wznowienie postępowania, uchylenie lub zmiana decyzji, stwierdzenie nieważności decyzji. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa pozwala na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy postępowanie w którym zapadła, dotknięte zostało wadą wyczerpująco wyliczoną w przepisach. Zarzut wadliwości decyzji ostatecznej może zostać oparty tylko na enumeratywnie wymienionych przesłankach określonych w art. 145 § 1, 145a i 145 b Kpa. Będąca przedmiotem kontroli sądowej decyzja SKO i poprzedzająca ją decyzja Starosty zapadły w wyniku uruchomienia, na skutek sprzeciwu Prokuratora nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest wznowienie postępowania. Wnosząc sprzeciw do Starosty od jego ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie rejestracji pojazdu VW Golf Prokurator jako podstawę wznowienia zakończonego tą decyzją wskazał art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W ocenie organu II instancji istota sporu sprowadza się nie do badania prawidłowości wznowienia postępowania, ale oceny skutków przyjęcia przez Prokuratora, iż doszło do fałszerstwa umowy stanowiącej podstawę zarejestrowania pojazdu. Zdaniem SKO, jak również uczestnika postępowania J. L., fakt użycia takiego sformułowania w sprzeciwie rodzi konsekwencje w postaci uznania, iż wyłączną przyczyną wznowienia postępowania mogły być okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 Kpa, a te z kolei nie zostały potwierdzone prawomocnym wyrokiem skazującym. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało błędnej oceny całości materiału dowodowego. Otóż zgodnie treścią art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wyliczenie to jest przykładowe, a Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu faktu. Tym samym przyjąć należy, iż mogą być dopuszczone jako dowody w postępowaniu administracyjnym także inne materiały zebrane w innym postępowaniu, w tym w postępowaniu karnym. Słusznie więc Starosta [...] przyjął, iż suma konkretnych dowodów w danej sprawie po ich rozpatrzeniu prowadzi do wniosku, iż należało uchylić decyzję ostateczną. Organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż wyłącznie prawomocny wyrok skazujący potwierdzający fakt fałszerstwa dokumentu mógłby stanowić podstawę do uchylenia decyzji ostatecznej, całkowicie zaś pominął pozostały materiał dowodowy. Nie rozważał sprzeciwu Prokuratora w aspekcie całości materiału dowodowego, ale wyłącznie w oparciu o sformułowanie zawarte w jego uzasadnieniu o fałszerstwie umowy kupna – sprzedaży. W zaskarżonej decyzji, podejmując polemikę z podstawą wznowienia, jak i decyzją Starosty, w ogóle nie odniósł się do zebranego materiału dowodowego, jak również do wskazanej tak przez Prokuratora, jak i organ podstawy wznowienia. W tym miejscu podkreślić należy, iż zarówno sprzeciw Prokuratora z dnia 30 czerwca 2010 r., postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 8 lipca 2010 r., wreszcie decyzja Starosty z dnia [...] listopada 2010 r. zapadła w wyniku postępowania wznowieniowego opierały się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5, a nie 1 Kpa, czego organ II instancji zdaje się nie zauważać. Niewątpliwie w ocenie Sądu zarówno zeznania M. W. złożone w postępowaniu karnym, jego oświadczenie złożone w postępowaniu administracyjnym, wyjaśnienia R. K. złożone w postępowaniu karnym należy uznać za dowody w rozumieniu art. 75 Kpa. A skoro tak – to organ zobowiązany był rozpatrzyć cały materiał dowodowy w aspekcie wznowienia postępowania. Organ właściwy do wznowienia postępowania nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii, czy rzeczywiście miało miejsce naruszenie prawa stanowiące podstawę wznowienia postępowania. Dopiero jego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przyczyn wznowienia. W przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do przyjęcia fikcyjności transakcji poprzez proste zestawienie środków dowodowych znajdujących się w materiałach sprawy. Organ II instancji nie dokonał jednakże takiej analizy, bazując wyłącznie na twierdzeniu Prokuratora o fałszerstwie dokumentu i tym samym bezzasadnie oczekując na wyrok prawomocny. Wbrew treści art. 77 § 1 i 80 Kpa organ całkowicie pominął, iż w/w materiał dowodowy stanowi w sprawie dotyczącej rejestracji pojazdu również nową, istotną okoliczność faktyczną lub nowy dowód w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W tym kontekście rozważenia wymaga ustalenie okoliczności o charakterze istotnym w procesie rejestracji pojazdu. Zbiór dokumentów niezbędnych do rejestracji pojazdu został wskazany w art. 72 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, przy czym zawarty w tym unormowaniu katalog jest wyczerpujący i nie może być rozszerzony przez organy prowadzące postępowanie rejestracyjne. Trzeba także podkreślić, że obowiązek przedstawienia tych dokumentów ciąży na składającym wniosek o zarejestrowanie pojazdu. Wśród dowodów wskazujących na tytuł własności pojazdu wymienia się przede wszystkim umowę sprzedaży, umowę zamiany, umowę darowizny, umowę o dożywocie, fakturę VAT oraz prawomocne orzeczenie sądu rozstrzygające o prawie własności (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów – Dz. U. Nr 133, poz. 1123 ze zm.). Dokumenty te muszą być prawdziwe nie tylko w znaczeniu formalnym, czyli sporządzone przez powołane do tego organy lub osoby, ale też zgodne ze stanem faktycznym. W tym kontekście bez znaczenia pozostaje spór co do tego, czy w istocie przed organem rejestrującym przedłożono umowę kupna – sprzedaży, czy też fakturę, bowiem oba dowody własności były dopuszczalne pod warunkiem jednakże, że były oryginalne i odzwierciedlały rzeczywisty stan faktyczny. W niniejszym postępowaniu wystawca tych dokumentów zakwestionował autentyczność tak faktury, jak i umowy. Tym samym brak całkowitej pewności, że osoba rejestrująca pojazd jest rzeczywiście do tego upoważniona i jest prawowitym właścicielem jest nową, istotną okolicznością w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skoro organ może dokonać rejestracji tylko w oparciu o ustalony niesporny stan własnościowy, to jakiekolwiek wątpliwości co do sfery stosunków własnościowych skutkować winny rozważeniem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5, a nie pkt 1 kpa. Bowiem bez względu na to czy chodziło o konkretną umowę sprzedaży, czy inne dokumenty, które też mogły zostać przedłożone przed organem rejestrującym – to fakt ich podrobienia jest nową, nieznaną okolicznością. Na pewno miały też one istotne znaczenie, bowiem transakcja taka w ogóle nie odzwierciedlała rzeczywistego stanu rzeczy. Sąd stoi też na stanowisku, iż postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu nie zawęża granic tego postępowania tylko do podstawy wznowienia wyznaczonej w tym postanowieniu, a zatem przedmiotem badań i ustaleń w tym zakresie mogą być wszystkie podstawy określone w art. 145 § 1 Kpa, z wyłączeniem określonej w pkt 4 (wyrok NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. FSA 1/99). Poza oceną organu pozostał jednak fakt, iż wszczęte z urzędu na skutek sprzeciwu Prokuratora postępowanie opierało się konsekwentnie na przesłance art. 145 § 1 pkt 5, do czego organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Starosty [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Przedmiotowa decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa ma zatem charakter kasacyjny. Decyzja taka może być wydana tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Przesłanką taką nie może natomiast być konieczność dokonania oceny prawnej przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, czy też konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w odwołaniu. Poza koniecznością zawieszenia postępowania, nie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na czym w istocie organ opiera swoje orzeczenie kasacyjne, wreszcie które przepisy zdaniem organu odwoławczego rażąco naruszył organ I instancji. Podstawa prawna zaskarżonego orzeczenia zdaje się wskazywać na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jednak ani motywy takiego stanowiska, ani wskazane przez organ okoliczności nie są przekonujące i nie dają podstaw do uznania, iż organ władny był wydać takie orzeczenie. Organ II instancji dokonał oceny decyzji Starosty jedynie przez pryzmat ustalenia w przedmiocie fałszerstwa dokumentu. Tymczasem z decyzji Starosty wynika, iż w tym zakresie powołuje on się na treść sprzeciwu Prokuratora, ale jednocześnie sam dokonuje ustaleń na podstawie zeznań M. W. i wyjaśnień jednego z podejrzanych. Ta część decyzji organu I instancji pozostała całkowicie poza kontrolą Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W ocenie Sądu – nie wywiązanie się przez organ z obowiązku wnikliwego i całościowego rozpoznania na nowo przedmiotowej sprawy i lakoniczne uzasadnienie uniemożliwia ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Jeżeli uzasadnienie nie wskazuje przyczyn i dowodów, dla których należało zakwestionować stan faktyczny w postępowaniu I instancji to taka decyzja uchybia przepisom art. 7 i 107 § 3 Kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji, wstrzymując wykonanie uchylonej decyzji na podstawie art. 152 tej ustawy.