II SA/Po 117/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2011 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z siedzibą w P. z dnia [...] 2009 r. Nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej kwotę 140,- zł (sto czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] 2009r. wydaną na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004r. nr 261,, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej Poznania nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, (Dz. Urz. Woj. Wlkp z 2004r. nr 83, poz. 1717), Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. ustalił wobec J. K. opłatę adiacencką w wysokości 3493 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należącej do J. K., a położonej w P. przy ul Ś. [...], z tytułu stworzenia warunków do podłączenia ww. nieruchomości do kanalizacji sanitarnej wybudowanej w ulicy Ś. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż J. K. wniosła w budowę kanalizacji sanitarnej nakład w kwocie 2464,- zł. W uchwale nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej Rada Miasta Poznania uchwaliła, że opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Różnica wartości nieruchomości to kwota 9450,- zł, pomniejszona o opłatę partycypacyjną – 2464,- zł, a więc wynosząca 6986,- zł. 50% ww. kwoty to 3493,- zł, co stanowi wysokość opłaty adiacenckiej. Zdaniem organu nie została naruszona zasada nieretroakcji. Organ winien stosować obowiązujące przepisy prawa. Przepis art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na który powoływała się strona, zmieniony został, na podstawie art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie innych ustaw, (Dz. U. z 2007r. nr 173, poz. 1218). Organ winien zastosować przepis w brzmieniu obowiązującym w chwili rozstrzygania sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7 i art. 9 k.p.a. poprzez niezastosowanie podstawowej zasady państwa prawa, iż prawo nie działa wstecz. Jako uzasadnienie zarzutów strona zacytowała treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009r. II SA/Gd 634/08. Decyzją z dnia [...] 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, stwierdzając w uzasadnieniu, iż wbrew zarzutom J. K. organ miał prawo rozstrzygnąć przedmiotową sprawę na podstawie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zasada lex retro non agit nie odnosi się do sytuacji, w której istniały podstawy do wydania decyzji administracyjnej zarówno przed jak i po nowelizacji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. K., zarzucając: - naruszenie konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz, poprzez zastosowanie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu po zmianie dokonanej na podstawie art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązującym od dnia 22 października 2007r. do zdarzenia zakończonego dnia 12 stycznia 2007r. przez co w istotny sposób pogorszono sytuację prawną skarżącej, skutkującej nałożeniem wyższej opłaty. - naruszenie art. 6, art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma potrzeby stosowania zasady lex retro non agit, mimo naruszenia słusznego interesu skarżącej. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie, że decyzja ta nie może być wykonana. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż dokonana na podstawie art. 1 pkt 50 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmiana treści art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wprowadziła mniej korzystny dla właścicieli nieruchomości, sposób naliczania opłaty adiacenckiej. Nowy przepis przewiduje bowiem odjęcie uiszczonej przez stronę opłaty partycypacyjnej od wyliczonej różnicy wartości nieruchomości i zastosowanie dopiero do tego wyniku procentowej wartości opłaty adiacenckiej (w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta Poznania, nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej przewiduje, że opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej). W poprzednio obowiązującym stanie prawnym opłatę partycypacyjną odliczało się od wyliczonej już ostatecznie opłaty adiacenckiej. Przepis art. 148 ust. 4 w brzmieniu: przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej; wszedł w życie 22 października 2007r. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest stan faktyczny ustalony przez orzekające w sprawie organy. Zdaniem skarżącej nie budzi również wątpliwości wiarygodność dowodu w postaci operatu szacunkowego. Sąd z urzędu dostrzegł jednak, iż operat ten utracił ważność jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ II instancji. Już ta okoliczność skutkować musiała uchyleniem zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze zauważyć należy, iż są one w pełni zasadne. Skarżąca w uzasadnieniu odwołania, na podstawie cytowanego orzeczenia sądowego, przedstawiła bardzo konkretny pogląd prawny. Organ odwoławczy, odniósł się do tej argumentacji niezwykle lakonicznie, nie przedstawiając praktycznie żadnej argumentacji uzasadniającej odrzucenie zapatrywania prawnego J. K.. Brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej (stosowania nowych przepisów w czasie) nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. Pogląd taki przedstawiony został w szeregu judykatów Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. I tak w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2001 r. w sprawie OPS 14/00, opublikowanej w ONSA nr 3 z 2001 r., poz. 101, wskazano, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że Trybunał "optuje" w razie wątpliwości za zasadą stosowania ustawy dawnej, w imię ochrony praw nabytych jednostki". Podobnie w uchwale NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, opublikowanej w ONSAiWSA nr 3 z 2006 r., poz. 71, stwierdzono, że "w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy." W uzasadnieniu tej ostatniej uchwały wskazano, że "to (...), czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady." Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. w sprawie K 9/92, OTK 1993, i z dnia 19 października 1993 r. w sprawie K 14/92, OTK 1993, NSA stwierdził, że "na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki" oraz zauważył, że "bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)." Wskazał też, że "przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych." Już w tym miejscu należy zauważyć na przykładzie przedmiotowej sprawy, że brak jest – opartych na ważnym interesie publicznym – przesłanek do zastosowania ustawy nowej do stanów faktycznych zaistniałych przed jej wejściem w życie. Wręcz przeciwnie, przepis art. 148 ust. 4 w obowiązującym obecnie brzmieniu premiuje tych właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych), którzy nie angażowali się w społeczne inicjatywy budowy instalacji kanalizacyjnej i nie uiszczali opłat partycypacyjnych. Właściciele ci (użytkownicy wieczyści) w większym stopniu mogą bowiem skorzystać z korzyści jaką daje procentowa ulga w zakresie ustalenia ostatecznej wysokości opłaty adiacenckiej, (w przedmiotowej sprawie na podstawie cytowanej powyżej uchwały Rady Miasta Poznania, nr XLII/445/IV/2004 z dnia 20 kwietnia 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej). Zatem również z uwagi na kryterium "ważnego interesu publicznego", brak jest przesłanek do stosowania w niniejszym postępowaniu ustawy nowej. Stwierdzając powyższe Sąd zważył, że nie dochodzi do naruszenia zakazu retroakcji, gdy nowy stan prawny nie pogarsza sytuacji prawnej adresatów norm prawnych. Tak przyjęto w wyroku z 24 lipca 1990 r. w sprawie K 5/90, OTK nr 1 z 1990, poz. 4, gdzie stwierdzono, że "zasada lex retro non agit mogłaby się (...) odnosić wyłącznie do przepisów ograniczających prawa lub zwiększających zobowiązania". W przedmiotowej sprawie – jak wykazano powyżej – nowy przepis pogarsza sytuację właścicieli nieruchomości (użytkowników wieczystych) zobowiązanych do uiszczenia opłaty adiacenckiej. Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest zasada niedziałania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Retroaktywne działanie ma miejsce wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy. (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r.). Podobne stanowisko w tej kwestii zajmował Trybunał Konstytucyjny. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. (Tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Sąd podzielił w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaprezentowane w wyroku z dnia 25 lutego 2009r. (II SA/Gd 634/08) iż: skoro zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wójt może ustalić opłatę adiacencką ze wskazanego tytułu, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to w tym momencie następuje "zamknięcie zdarzenia", które winno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Podkreślenia wymaga przy tym to, że nie ma żadnych istotnych powodów, aby uznać, iż z chwilą stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi powstaje zdarzenie lub stosunek prawny o charakterze ciągłym, które mogłyby być objęte nową regulacją. W szczególności za uznaniem tego zdarzenia za ciągłe lub za stosunek o takim charakterze nie przemawia możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w czasie trzech lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ciągłego charakteru zdarzenia lub stosunku prawnego nie można łączyć z istniejącą w czasie kompetencją organu administracji publicznej do wydania decyzji w oparciu o spełniony w określonym momencie stan faktyczny. Taka sytuacja jest właściwa każdemu działaniu organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, zatem nie może być to kryterium rozróżnienia zdarzeń i stosunków prawnych o charakterze ciągłym od zamkniętych. Reasumując Sąd zważył, iż w przedmiotowej sprawie zastosowanie przez organy w toku postępowania administracyjnego przepisu art. 148 ust. 4 w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 50 ustawy 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, naruszyło art. 2 Konstytucji RP. Rację ma skarżąca twierdząc, iż w jej przypadku opłata adiacencka winna być naliczona w sposób określony w przepisie art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu 12 stycznia 2007r. Podejmując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organy naruszyły prawo materialne przez błędną wykładnię art. 10 w zw. z art. 1 pkt 50 ustawy 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym powołaną ustawą, przy czym wskazane naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości niż przy właściwym zastosowaniu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 października 2007 r. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 200 powołanej ustawy w związku ze złożonym w skardze wnioskiem, orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, przyjmując, że stanowi je uiszczony przez skarżącego wpis sądowy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zobowiązane będą zastosować wykładnię prawa przyjętą przez Sąd administracyjny, dotyczącą stosowania art. 145 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bacząc by decyzje wydane zostały w oparciu o aktualny operat szacunkowy.