I OSK 1444/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 134/12 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi B. C. na uchwałę Zarządu Powiatu R. z dnia [...] października 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w R. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 30 marca 2012 r. (sygn. akt III SA/Łd 134/12) odrzucił skargę B. C. na uchwałę Zarządu Powiatu R. z dnia [...] października 2011 roku Nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w R. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2011 r. – doręczoną skarżącej w dniu [...]października 2011 r. - Zarząd Powiatu R. odwołał z dniem [...] października 2011 roku B. C. ze stanowiska Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w R. W piśmie z dnia [...] października 2011 r., (doręczonym organowi w dniu [...] października 2011 r.) skarżąca wezwała Zarząd Powiatu R. do usunięcia naruszenia, żądając uchylenia w/w uchwały. W dniu [...] stycznia 2012 roku skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na w/w uchwałę. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu R. wniósł o oddalenie skargi. Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że została ona złożona po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności. Powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OPS 2/07) Sąd Wojewódzki wskazał, iż wniesienie skargi na uchwałę organu powiatu - na podstawie art. 87 ust. 1, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.), który ma identyczne brzmienie jak art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu powiatu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd stwierdził również, że przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi. Pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie), oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Powyższe oznacza, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg już drugi ze wskazanych terminów. Jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) strona może skutecznie wnieść skargę. Sąd podkreślił przy tym, że tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwały organów samorządu powiatowego. Skargę wnosi się bowiem na uchwałę tego organu, a nie na ich odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub bezczynność w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie takiemu organowi załatwienie sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki uznał, że skoro skarżąca w piśmie z dnia [...] października 2011 roku, (doręczonym organowi w dniu 20 października 2011 r.) wystąpiła do Zarządu Powiatu R. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, a organ ten na to wezwanie nie udzielił odpowiedzi, wówczas rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia przez nią skargi. Skoro skarżąca wniosła przedmiotową skargę w dniu 9 stycznia 2012 roku (data nadania pisma w polskiej placówce pocztowej), dokonała niniejszej czynności po upływie wskazanego wyżej terminu, co uzasadniało jej odrzucenie. B. C. w złożonej przez siebie skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości, zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) tj.: 1. naruszenie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca1998 r. o samorządzie powiatowym (zwanej dalej u.s.p.), poprzez błędną wykładnię przepisu tego artykułu polegającą na przyjęciu, że w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia, termin do wniesienia skargi liczony jest od dnia wniesienia wezwania, podczas gdy: - właściwa wykładnia przepisu art. 87 ust 1 u.s.p. prowadzi do wniosku, że bieg terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu rozpoczyna się począwszy od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a w przypadku braku odpowiedzi na wezwanie po upływie terminu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a., - w obliczu braku odpowiedzi organu administracyjnego na wezwanie do usunięcia naruszenia, uznać należało, że skarżąca prawidłowo - wniosła skargę na uchwałę Zarządu Powiatu R. z dnia [...] października 2011 r. w czasie biegu 30-dniowego terminu od upływu terminu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a.; 2. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonej w nim zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez przyjęcie, że pomimo, iż organ administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do udzielania odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, to od dowolnej reakcji organu wezwanego do usunięcia naruszenia zależeć ma sposób liczenia terminu do wniesienia skargi, co prowadzi do: - wprowadzenia niekorzystnej sytuacji dla osoby zamierzającej wystąpić ze skargą pod kątem niepewności, co do terminu jej złożenia, - w sytuacji braku reakcji organu powoduje krzywdzące skutki w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi z datą wsteczną, - w konsekwencji skutkuje, w sposób niedopuszczalny, przyznaniem organom administracji publicznej decydowania o interesie jednostki poza postępowaniem administracyjnym, albowiem pozbawia jednostkę prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, w tym prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia; 3. naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wyrażonej w niej zasady równości wobec prawa w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a., poprzez całkowicie nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji obywateli w ten sposób, że: - w przypadku braku odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wobec tych obywateli bieg terminu do wniesienia skargi rozpoczyna się z datą wsteczną, - w analogicznych sytuacjach faktycznych i prawnych, w zależności od tego czy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. w terminie sześćdziesięciu dni od wezwania go do usunięcia naruszenia prawa, jeden obywatel będzie miał klarowną sytuację co do obowiązującego go terminu do wniesienia skargi, inny natomiast będzie wyczekiwał na odpowiedź organu, narażając się na uchybienie terminowi do wniesienia skargi; 4. naruszenie art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez: - tolerowanie sytuacji niepewności w jakiej znajduje się obywatel oczekując na odpowiedź organu, do udzielania której organ jest - co do zasady - zobowiązany przepisami prawa, - a w konsekwencji pozbawienie obywatela możliwości złożenia skargi do sądu w sytuacji, gdy obywatel oczekując na odpowiedź organu bez swojej winy uchybi terminowi do wniesienia skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona podnosiła, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 87 ust. 1 u.s.p. jest błędna i prowadzi do naruszenia zasad przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W jej ocenie, w niniejszym przypadku wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w przypadku gdy wezwany organ pozostawia je bez odpowiedzi, staje się bezskuteczne z upływem 2-miesięcznego terminu przewidzianego w art. 35 k.p.a. Za niezasadne przy tym skarżąca kasacyjnie uznała stanowisko, zgodnie z którym, w świetle art. 53 § 2 P.p.s.a., w sprawach ze skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi do sądu rozpoczyna się z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pomimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to pytanie jest otwarta. Taka interpretacja przepisów – jej zdaniem - prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej obywateli, pozbawiając ich równych szans w dochodzeniu swoich praw przed sądami administracyjnymi. Za bezzasadne przy tym uznała stanowisko, że to od zachowania organu zależeć ma sposób liczenia terminu do wniesienia skargi. Taka interpretacja - zdaniem strony - narusza wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości wobec prawa. W analogicznych bowiem sytuacjach faktycznych i prawnych jeden obywatel, w którego sprawie organ niezwłocznie udzieli odpowiedzi na wezwanie będzie miał klarowną sytuację co do obowiązującego go terminu do wniesienia skargi, inny natomiast będzie zmuszony oczekiwać na odpowiedź organu, narażając się na uchybienie terminowi do wniesienia skargi. Taka wykładnia przepisów – w jej ocenie - nie budzi przy tym zaufania do władzy publicznej. Skarżąca kasacyjnie uznała również za niezasadne, że z jednej strony zobowiązana jest do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, od czego uzależnione jest samo złożenie skargi, a z drugiej strony organ może w ogóle nie ustosunkować się do takiego wezwania. Jej zdaniem, niejednolitość przepisów prawa w zakresie dotyczącym terminu do wniesienia skargi na uchwały organów samorządu terytorialnego, nie może być wykorzystywana przez organy administracji do ich interpretowania na niekorzyść obywatela. Wszelkie zaś wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść strony i tylko takie postępowanie, zgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą, może pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie strony zastosowana przez Sąd Wojewódzki wykładnia w/w przepisów jest dla niej krzywdząca. Prowadzi bowiem do wniosku, że brak reakcji organu skutkuje rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia skargi z datą wsteczną. Organ administracji publicznej może bowiem ustosunkować się do wezwania do usunięcia naruszenia prawa w terminie sześćdziesięciu dni. Jeżeli jednak nie udzieli odpowiedzi w tym terminie, to skarżącego obowiązuje termin do złożenia skargi również sześćdziesięciodniowy, liczony od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Przy takim kierunku wykładni jedynym bezpiecznym – w jej ocenie - rozwiązaniem zachowania terminu jest pominięcie reakcji organu, do którego kierowane jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła również, że przyjmując wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, należało uznać, iż czekając na odpowiedź organu skarżący bez swojej winy pozbawiony zostaje możliwości złożenia skargi do sądu, co narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę demokratycznego państwa prawnego, z której wywodzi się również zasada prawa do "procesu". W konsekwencji skarżąca kasacyjnie stwierdziła, iż stanowisko Sądu pozbawiło ją prawa do obrony własnego interesu, przez co zamknięto jej drogę do dochodzenia jej praw w procesie. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które nie są usprawiedliwione. W pierwszej kolejności za bezzasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wspomniany przepis nie mógł zostać naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we wskazany w skardze kasacyjnej sposób. Formułuje on bowiem wyłącznie legitymację do zaskarżenia uchwały organu powiatu oraz wprowadza obligatoryjny obowiązek wezwania go, przed wniesieniem w/w skargi, do usunięcia naruszenia. Przytoczony przepis nie określa jednak terminów, w jakich wspomniane czynności winny zostać dokonane, aby strona mogła skutecznie zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stąd też jego wykładnia nie mogła prowadzić do ustalenia daty, od której liczony jest termin do wniesienia w niniejszym przypadku skargi po bezskutecznym wezwaniu organu powiatu do usunięcia naruszenia. Powołane wyżej terminy do wniesienia skargi zostały określone w art. 53 § 2 P.p.s.a. Wszelkie zatem naruszenia sposobu obliczania terminów do wniesienia skargi na uchwałę w/w organu powinny odnaleźć uzasadnienie w zarzucie naruszenia tego właśnie przepisu (w ewentualnym powiązaniu z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), nie zaś samego art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który nawet nie formułuje, w jakim terminie powinna zostać załatwiona sprawa wezwania do usunięcia naruszenia. Nie można przy tym również uznać, iż przyjęty przez Sąd I instancji sposób obliczania terminu, w jakim strona może skutecznie zaskarżyć uchwałę organu powiatu, narusza wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę równości wobec prawa. Z pewnością bowiem sytuacja podmiotu, który po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa otrzymał odpowiedź organu, różni się od sytuacji strony, która takiej odpowiedzi nie otrzymała. Traktowanie ich, w związku z powyższym, w sposób identyczny – tak jak tego domaga się skarżąca kasacyjnie - skutkowałoby koniecznością, nie tylko wprowadzenia jednolitego terminu do wniesienia skargi, lecz także wyłącznego przyjęcia, że środek ten mógłby zostać wniesiony wyłącznie po doręczeniu odpowiedzi organu powiatu na wezwanie do usunięcia naruszenia. To zaś, w przypadku braku takiej odpowiedzi, skutkowałoby pozbawieniem strony, która takiej odpowiedzi nie otrzymała, możliwości poddania kontroli sądowej zaskarżonej uchwały. W takiej zatem sytuacji wniesiona przez skarżącą kasacyjnie skarga także nie mogłaby zostać rozpoznana. Należy przy tym uznać, iż wskazany przez ustawodawcę w art. 53 § 2 P.p.s.a. sposób obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwałę organu powiatu, w sytuacji, gdy skarżący nie otrzyma odpowiedzi na skierowane przez niego wezwanie od usunięcia naruszenia, w sposób jasny określa w jakim czasie można skutecznie wnieść skargę na ten akt, umożliwiając stronie skorzystanie z przysługującego jej prawa do sądu. Ustalenie przy tym rozpoczęcia biegu sześćdziesięciodniowego terminu do złożenia skargi, liczonego od dnia wniesienia wezwania do organu w sposób jednoznaczny precyzuje okres,w którym strona może wnieść skutecznie skargę do sądu administracyjnego, eliminując w ten sposób wszelkie wątpliwości co do określenia daty rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia skargi. Jest przy tym dwukrotnie dłuższy od okresu, który przysługuje stronie, która otrzymała odpowiedź na kierowane przez siebie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie jest zatem dla strony krzywdzące. Nie można w związku z tym uznać, że klarowne określenie biegu terminu do zaskarżenia uchwały - bez względu na zachowanie organu – narusza prawa strony. Wręcz przeciwnie, umożliwia jej skorzystanie z możliwości kontroli sądowej tego aktu, bez względu na działanie lub też bezczynność organu w tym zakresie. Uniezależnienie w związku z powyższym przez ustawodawcę możliwości zaskarżenia do sądu aktów, od których nie przysługując środki zaskarżenia w postępowania administracyjnym, stanowi zatem wyraz realizacji przysługującego stronie prawa do sądu. Z tego względu także zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej również nie mógł zasługiwać na uwzględnienie. Mając zatem na względzie, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia opisanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego i postępowania, należało uznać wniesioną przez B. C. skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną, co skutkowało koniecznością uznania zaskarżonego postanowienia za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji.