VII SA/Wa 2554/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi B[...] z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. VII SA/Wa 2554/11 U Z A S A D N I E N I E Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B[...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r, znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1998r, znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w [...], decyzją z dnia [...] października 2011r, znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po przeprowadzeniu na wniosek V.[...] siedzibą w [...], który został podtrzymany przez jego następcę prawnego B[...] postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1998r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji w części w jakiej osnowa decyzji stanowi " Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła [...], określony jako Wariant 1A należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji tj. do dnia [...] listopada 2000r". Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B[...] będąca właścicielem jednego z dwóch lokali użytkowych w przedmiotowym centrum handlowym wraz z udziałem w nieruchomości gruntowej składając w ustawowym terminie odwołanie. W ocenie organu odwoławczego kontrolowana decyzja Prezydenta [...]z dnia [...] listopada 1998r., znak: [...] nie jest obarczona żadną z wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Organ odwoławczy ustalił, iż wyżej wymienioną decyzją wydaną na podstawie art. 55 ust. 11 pkt 1 oraz art. 59 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane Prezydent [...] udzielił K. pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu na terenie nieruchomości w [...], przy ul. S.. Uwaga: "Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła [...], określony jako Wariant 1A należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji tj. do dnia [...] listopada 2000r". Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie centrum handlowo-usługowego była poprzedzona decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1997r. udzielającą inwestorowi K[...] pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu. W decyzji udzielającej pozwolenia na budowę zobowiązano inwestora do przestrzegania warunków zawartych w pouczeniu i uzgodnieniach do dokumentacji. Ponadto wskazano, że inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie zobowiązany jest wykonać komunikacyjne powiązanie obiektu według Wariantu 1A, uzgodnionego z Wydziałem Inżynierii Miejskiej Urzędu [...] i Wydziałem Komunikacji Urzędu Wojewódzkiego, z ulicą S.. Zgodnie z porozumieniem z dnia [...] sierpnia 1998r zawartym pomiędzy K., a Gminą [...] uzgodniono realizację układu powiązań komunikacyjnych, określonego jako ETAP I – przejściowy, do czasu realizacji Wariantu 1A. Organ odwoławczy ustalił także, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedłożył protokół dopuszczenia do ruchu zakresu ETAPU I przejściowego wykonanego w oparciu o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 1998r oraz decyzję z dnia [...] października 1998r i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 1998r. Inwestor do wniosku załączył dokumenty odbiorowe do których załączono protokół z dnia [...] października 1998r. – odbioru końcowego zbiornika retencyjnego wraz z urządzeniami z nim związanymi na których budowę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1998r, Nr [...] udzielił pozwolenia na budowę. Zdaniem organu odwoławczego bezspornym jest, że w dniu [...] listopada 1998r przed wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie organ protokolarnie potwierdził na miejscu budowy zakończenie prac, wykonanie obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowanie terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 59 Prawa budowlanego jest jedynie ustalenie, czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wymaganymi przepisami. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stanowi końcowy etap procesu inwestycyjnego w którym to etapie organ dokonuje sprawdzeń o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane. W myśl art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Z art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego wynika natomiast, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro istotą postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie było stwierdzenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, to z uwagi na wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę kwestionowany zapis zobowiązujący inwestora do wykonania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie komunikacyjnego powiązania obiektu według Wariantu 1A, Prezydent [...] udzielając pozwolenia na użytkowanie uprawniony był do wydania decyzji w trybie art. 59 ust 3 Prawa budowlanego wskazując termin wykonania pozostałych robót budowlanych. Organ odwoławczy zauważył, że wprawdzie w kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jako podstawę prawną wskazano art. 59 ust 1 2 Prawa budowlanego, jednakże z uzasadnienia tej decyzji wynika, że organ zastosował w istocie art. 59 ust 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego zarzut, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa nie znajduje potwierdzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nastąpiło na kanwie istniejącej decyzji o pozwoleniu na budowę, której zgodności z prawem organ nie bada. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja obarczona była wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. O niewykonalności decyzji nie świadczy przedłożone przez odwołującą się spółkę porozumienie z dnia [...] maja 2003r zawarte pomiędzy Gminą [...], a inwestorem w którym stwierdza się, że przewidziany w porozumieniu z dnia [...] sierpnia 1998r zawartym pomiędzy K[...], a Gminą (...) układ powiązań komunikacyjnych, określony jako Wariant 1A pomimo dobrej woli inwestora nie mógł być w całości zrealizowany wobec braku pozytywnej decyzji Gminy [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że niewykonalność decyzji musi istnieć w dacie wydania decyzji natomiast przedstawione porozumienie potwierdza okoliczności w nim stwierdzone zaistniałe już po wydaniu kwestionowanej decyzji i po terminie w jakim inwestor miał wykonać wskazane roboty budowlane. Ponadto nie jest to akt administracyjny powszechnie obowiązujący, a jedynie porozumienie cywilno-prawne pomiędzy stronami, które takie porozumienie zawarły. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro decyzja o pozwoleniu na budowę była wykonalna to decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowiąca końcowy etap procesu inwestycyjnego jest także wykonalna. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B[...] dochodząc uchylenia w całości decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz częściowego stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1998 r Prezydenta [...] o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie budynku centrum handlowo-usługowego w części określonej w zdaniu drugim osnowy tej decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co polegało w szczególności na błędnym uznaniu jakoby wprowadzenie przedmiotowego obowiązku do treści pozwolenia na użytkowanie wynikało z poprzedzającej to pozwolenie decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1997 r. (...), podczas gdy z treści pozwolenia na użytkowanie wyraźnie wynika, że przed jego wydaniem protokolarnie zostało potwierdzone na miejscu budowy zakończenie prac, wykonanie obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowanie terenu, pominięciu, że jedną z zasadniczych okoliczności w niniejszej sprawie była niewykonalność w sensie faktycznym i prawnym przedmiotowego obowiązku bezprawnie dodanego w pozwoleniu na użytkowanie, pominięcie i nie odniesienie się do prezentowanych we wniosku okoliczności potwierdzających zasadność stwierdzenia nieważności Pozwolenia na użytkowanie, jak również nie wyjaśnienie Spółce przesłanek, którymi organ administracji kierował się przy załatwianiu sprawy (lakoniczne uzasadnienie decyzji); naruszenie art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zdanie drugie pozwolenia na użytkowanie stanowi zlecenie administracyjne w rozumieniu powołanego przepisu art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy powołany art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego nie mógł stanowić podstawy prawnej dodania w osnowie Pozwolenia na użytkowanie takiego zastrzeżenia, nieuwzględnienie, że dodanie "zlecenia" nie znajdowało oparcia w przepisach prawa, a zwłaszcza w art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, przedmiotowy obowiązek nałożony w zdaniu drugim pozwolenia na użytkowanie był nieskonkretyzowany i niewykonalny w dniu wydania Pozwolenia na użytkowanie, naruszenie artykułu 36 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wzmianka o wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według wariantu 1A umieszczona w Pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1997 r stanowi obowiązek nałożony przez organ udzielający Pozwolenia na budowę, podczas gdy z analizy Pozwolenia na budowę wynika m.in., że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego objętego przedmiotowym Pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa, a tylko w takim zakresie dopuszczalna jest ich sądowa kontrola. Przede wszystkim należy podkreślić, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od ogólnej zasady trwałości i stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a.. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. . Przepis art. 156 § 1 k.p.a. nie uprawnia bowiem organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do jej istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 §1 k.p.a. Tak więc, jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 §1 k.p.a. , organ nadzoru jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności z powodu których nie stwierdził jej nieważności. W rozpatrywanej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kontrolował w trybie nadzoru decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1998r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 55 ust 1 pkt 1 oraz art. 59 ust 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, którą udzielono K. pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu na terenie nieruchomości w [...], przy ul. [...]. Uwaga: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła [...], określony jako Wariant 1A należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji tj. do dnia [...] listopada 2000r. Kontrolowana decyzja, zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa obligującą organ do stwierdzenia jej nieważności dlatego należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie nadzoru decyzja nie narusza żadnej z przesłanek art. 156 §1 k.p.a. . Decyzja ta została wydana po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy w dniu [...] listopada 1998r zakończenia prac, wykonania obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę oraz uporządkowania terenu. Inwestor do wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedłożył porozumienie z dnia [...] sierpnia 1998r zawarte pomiędzy K[...], a Gminą [...]w którym uzgodniono realizację układu powiązań komunikacyjnych, określonego jako ETAP I – przejściowy, do czasu realizacji Wariantu 1A. Powyższe podyktowane było brakiem decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnych o zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i przeznaczenia ich pod drogi publiczne - dotyczyło budowy drugiej jezdni ul. N.. Inwestor przedłożył protokół dopuszczenia do ruchu zakresu ETAPU I przejściowego tj. rozbudowy ul. S. na odcinku od ul. S. do południowego wjazdu do Centrum Handlowego ( decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] września 1998r, Nr [...], budowy drugiej jezdni ul. S. S. (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 1998r, Nr [...] ), modernizacji jezdni ul. N. z budową łącznicy prawo skrętu w południowo- wschodniej części Węzła Drogowego [...] (decyzja Urzędu Wojewódzkiego Wydziału [...] z dnia [... września 1998r, Nr [...] ). Przedłożone przez inwestora dokumenty wynikały z obowiązku nałożonego decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1997r udzielającą inwestorowi K[...] pozwolenia na budowę centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu. Mianowicie decyzja udzielająca pozwolenia na budowę zobowiązywała inwestora do przestrzegania warunków zawartych w pouczeniu i uzgodnieniach do dokumentacji. Ponadto wskazywała, że inwestor przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie zobowiązany jest wykonać komunikacyjne powiązanie obiektu według Wariantu 1A, uzgodnionego z Wydziałem [...] Wydziałem Komunikacji [...] z ulicą S. i . Przedstawiony stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie decyzji z dnia [...] listopada 1998r, znak: [...] udzielającej inwestorowi pozwolenia na użytkowanie centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną służącą obsłudze obiektu z Uwagą: Układ powiązań komunikacyjnych w rejonie Węzła [...], określony jako Wariant 1A należy zrealizować w terminie 24 miesięcy od dnia wydania niniejszej decyzji tj. do dnia [...] listopada 2000r. Organ nadzoru trafnie wskazał, iż w myśl art. 59 ust 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, jeżeli właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki określone w ust 1, pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Z kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] wynika, że centrum handlowo-usługowe nadaje się do użytkowania pomimo niewykonania innych robót budowlanych związanych z obiektem tj. nie wykonaniu komunikacyjnego powiązania obiektu według Wariantu 1A, przewidzianego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodzić należy się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że pomimo wskazania w podstawie prawnej badanej decyzji przepisu art. 59 ust 1 2 Prawa budowlanego z uzasadnienia decyzji wynika, że organ zastosował w istocie art. 59 ust 3 Prawa budowlanego. Powyższe uchybienie nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 59 Prawa budowlanego jest jedynie ustalenie, czy zrealizowany obiekt budowlany może być dopuszczony do użytkowania jako wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i wymaganymi przepisami. Zawiadomienie o zakończeniu budowy i wniosek o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie stanowi końcowy etap procesu inwestycyjnego w którym to etapie organ dokonuje sprawdzeń o których mowa w art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, co zdaniem skarżącego polegało w szczególności na błędnym uznaniu jakoby wprowadzenie przedmiotowego obowiązku do treści pozwolenia na użytkowanie wynikało z poprzedzającej to pozwolenie decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę z [...] listopada 1997 r. Wbrew twierdzeniom skarżącego nałożenie na inwestora obowiązku wykonania komunikacyjnego powiązania obiektu według Wariantu 1A nie było bezprawne lecz wynikało z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 1997r. o pozwoleniu na budowę, w której zobowiązano inwestora do wykonania wskazanego obowiązku przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Ponieważ inwestor nie wykonał przedmiotowego obowiązku, a do wniosku o pozwolenie na użytkowanie załączył jedynie protokół dopuszczenia do ruchu zakresu ETAPU I przejściowego do czasu realizacji Wariantu 1A dlatego stosownie do art. 59 ust 3 Prawa budowlanego należało w wydanym pozwoleniu na użytkowanie określić termin wykonania tych robót. Organ nadzoru trafnie wskazał, iż kontrolowana decyzja nie jest obarczona była wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Niewykonalność decyzji musi istnieć w dacie wydania decyzji co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Zgodzić należy się z argumentacją organu nadzoru, iż przedstawione przez skarżącą porozumienie z dnia [...] maja 2003r zawarte pomiędzy Gminą [...], a inwestorem nie świadczy o niewykonalności decyzji. Porozumienie to nie jest aktem administracyjnym powszechnie obowiązującym lecz posiada charakter cywilno-prawny. W niniejszej sprawie nie mogą być podnoszone zarzuty skierowane przeciwko decyzji o pozwoleniu na budowę (zarzut, że wykonanie powiązania komunikacyjnego obiektu nie jest przedmiotem projektu budowlanego), gdyż sprawa dotyczy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, kontrolowanej pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.