II SA/Wr 912/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak – spr. Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi G. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr[...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 6 § 1a w związku z art. 5 § 1 pkt 1, art. 23 § 1 i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), oddaliło skargę G. F. na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy W. – w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania przez D.A. obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r. nr [...] w części dotyczącej odtworzenia bruzdy odpływowej od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr[...] , przez teren działki nr [...] do rowu nr [...], na granicy działki nr [...] i [...] oraz oczyszczenia rowu melioracyjnego. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że ostateczną decyzją z dnia [...] r. nr [...], w sprawie rozstrzygnięcia sporu o przywrócenie na gruntach stosunków wodnych do stanu poprzedniego, Wójt Gminy W. nałożył na D. A. następujące obowiązki: - odtworzenie bruzdy odpływowej od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr [...], przez teren działki nr [...] do rowu nr [...], na granicy działki nr [...] i [...]; - zlikwidowanie sztucznego podwyższenia gruntu na działce nr[...], przez usunięcie nawiezionego gruzu i ziemi z działki nr [...]; - oczyszczenie rowu melioracyjnego nr [...] – w obrębie swojej działki. Zaznaczając, że G. F. wniosła skargę na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy W.– w podejmowaniu czynności zmierzających do wykonania przez D. A. obowiązków nałożonych wyżej wymienioną decyzją, Kolegium podało, iż pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy W. poinformował, że D. A. wykonała meliorację rowu i oczka wodnego, na dowód czego przedłożył opinię biegłego sądowego z dnia [...]r. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało za uzasadnioną skargę G. F. na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy W. – w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania przez D. A. obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r. w części dotyczącej zlikwidowania sztucznego podwyższenia gruntu na działce nr[...], przez usunięcie niewywiezionego gruzu i ziemi z działki nr [...] oraz zobowiązało Wójta Gminy W. do podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji administracyjnej w celu wykonania przez D. A. wyżej wymienionych obowiązków. Przywołując następnie art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz stwierdzając, że w niniejszej sprawie status wierzyciela posiada – na podstawie art. 1a pkt 13 w związku z art. 5 § 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) – Wójt Gminy W., Kolegium podniosło, że uwzględnienie rozpatrywanej skargi na bezczynność bezpośrednio jest zależne od odpowiedzi na pytanie, czy i w jakim zakresie D. A. wykonała obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że przy rozpatrywaniu tej kwestii posiłkowało się dowodem w postaci przedłożonej przez wierzyciela opinii biegłego z dnia [...] r. sporządzonej na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy cywilnej zawisłej przed Sądem Rejonowym w W. z powództwa G.F. przeciwko D.A., E.S. i Gminie W. o zapłatę (sygn. akt I C 15/09). Podkreślając, że autorem opinii był biegły Sądu Okręgowego we W. w zakresie budownictwa wodno-inżynieryjnego i jednocześnie rzeczoznawca w zakresie melioracji wodnych, uznany przez S. I. W. i M. N., organ uznał ten dokument "jako wiarygodne i rzetelne źródło do ustalenia stanu faktycznego sprawy na potrzeby rozpatrzenia skargi G. F.". Zdaniem Kolegium, z treści tej opinii wynikało, że zobowiązana częściowo wykonała nałożony na nią obowiązek, to jest odtworzyła bruzdę odpływową od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr[...], przez teren działki nr [...] do rowu nr [...], na granicy działki nr [...] i [...] oraz oczyściła rów melioracyjny, jednak nie zlikwidowała sztucznego podwyższenia gruntu na działce nr [...], przez usunięcie nawiezionego gruzu i ziemi z działki nr[...]. Wskazując na powyższe Kolegium stwierdziło, że było zobligowane do uwzględnienia skargi G. F. "w części dotyczącej niezlikwidowania przez zobowiązaną sztucznego podwyższenia poziomu gruntu na działce nr[...], skoro ustalono, że w pozostałym zakresie D. A. wykonała obowiązek nałożony tytułem egzekucyjnym", co uczyniono wydając postanowienie z dnia [...] r. nr[...], jednak "orzeczenie to nie zwierało odrębnego rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w części dotyczącej odtworzenia bruzdy odpływowej od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr[...] , przez teren działki nr [...] do rowu nr [...], na granicy działki nr [...] i [...] oraz oczyszczenia rowu melioracyjnego nr [...] – w obrębie swojej działki". Skoro zatem postanowienie z dnia [...] r. "nie rozstrzygnęło kompleksowo skargi G.F.", Kolegium musiało wydać odrębne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. W złożonym od powyższego postanowienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G.F., reprezentowana przez pełnomocnika – J. F., zakwestionowała ustalenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., że D. A. odtworzyła bruzdę odpływową. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 127 § 3 kpa oraz art. 6 § 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pełni podzieliło uprzednio zajęte przez organ stanowisko w tej sprawie. W ocenie Kolegium, z opinii biegłego sądowego "jednoznacznie wynika, że D. A. wykonała meliorację rowu i oczka wodnego. W istocie oznacza to również, że wykonała obowiązek nałożony decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...]r.". Organ uznał, że "opinia biegłego jest w tej sprawie podstawowym dokumentem, którego wiarygodności nie można podważać. W związku z tym podnoszone we wniosku zarzuty nie mogą wpłynąć na zmianę podjętego wcześniej przez Kolegium rozstrzygnięcia. Nie można bowiem podważyć, że D. A. wykonała nałożony na nią obowiązek, tj. odtworzyła bruzdę odpływową od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr[...] , przez teren działki nr [...] do rowu nr [...], na granicy działki nr [...] i [...] oraz oczyściła rów melioracyjny". Na powyższe postanowienie G. F., reprezentowana przez pełnomocnika J.F. – jej męża, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zdaniem skarżącej, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 422 ustawy – Prawo wodne. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień i nakazanie "Wójtowi Gminy W. wyegzekwowanie zobowiązań wynikających z Decyzji Wójta Gminy W. [...] z dn [...]r. od dłużniczki D. A.". W uzasadnieniu skargi wywodzono, że brak jest jakiejkolwiek podstawy do przyjęcia, że zobowiązana częściowo wykonała nałożony na nią obowiązek, to jest odtworzyła bruzdę odpływową. Skarżąca oświadczyła, że bruzda nie została odtworzona i może to "udowodnić na miejscu dzisiaj, za rok czy 100 lat ze 100% pewnością". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W.wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Zaznaczyło przy tym, że nie może odnieść się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 422 ustawy – Prawo wodne, gdyż takiego artykułu Prawo wodne nie zawiera. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] zostały wydane w trybie art. 6 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). W myśl art. 6 § 1 cytowanej ustawy, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zgodnie z § 1a przywołanego artykułu, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. W rozpatrywanej sprawie G.F. złożyła skargę na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy W., domagając się od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zobowiązania wierzyciela do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania przez D. A. obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Powyższą decyzją Wójt Gminy W. nałożył na D. A. następujące obowiązki: - odtworzenie bruzdy odpływowej od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr[...], przez teren działki nr [...] do rowu nr [...], na granicy działki nr [..] i [...]; - zlikwidowanie sztucznego podwyższenia gruntu na działce nr[...], przez usunięcie nawiezionego gruzu i ziemi z działki nr [...]; - oczyszczenie rowu melioracyjnego nr [...] – w obrębie swojej działki. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uznało za uzasadnioną skargę G. F. na bezczynność wierzyciela – Wójta Gminy W.– w podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w celu wykonania przez D. A. obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] r. w części dotyczącej zlikwidowania sztucznego podwyższenia gruntu na działce nr[...], przez usunięcie niewywiezionego gruzu i ziemi z działki nr [...] oraz zobowiązało Wójta Gminy W. do podjęcia czynności zmierzających do wszczęcia egzekucji administracyjnej w celu wykonania przez D. A. wyżej wymienionego obowiązku. Powyższe postanowienie nie zawierało rozstrzygnięcia dotyczącego odtworzenia bruzdy odpływowej od zbiornika wodnego oraz oczyszczenia rowu melioracyjnego. Decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zatem ustalenie, czy renowacja rowu i oczka wodnego, o jakiej mowa w opinii biegłego z dnia [...] r. sporządzonej na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, to "odtworzenie bruzdy odpływowej od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr[...], przez teren działki nr [...] do rowu nr [...] , na granicy działki nr [...] i [...] " oraz "oczyszczenie rowu melioracyjnego nr [...] ", o jakich mowa w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. bez bliższej analizy powyższej kwestii i bez przeprowadzania jakichkolwiek własnych ustaleń w tym zakresie przyjęło, że renowacja rowu i oczka wodnego, o jakiej mowa w powyższej opinii, jest odtworzeniem bruzdy odpływowej oraz oczyszczeniem rowu melioracyjnego, o jakich mowa w wyżej wymienionej decyzji. Opinia biegłego z dnia [...] r., sporządzona na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, jest jedynie dowodem pośrednim. Taki dowód należy zatem poddać szczególnie wnikliwej ocenie. Co do zasady bowiem dowody powinny być przeprowadzane bezpośrednio. Przepis art. 7 kpa stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 79 kpa, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2), w związku z czym powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Po myśli art. 107 § 3 kpa, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wykorzystując opinię biegłego z dnia 10 maja 2010 r. sporządzoną na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy cywilnej, a więc na potrzeby innego postępowania, organ administracyjny w istocie pozbawił stronę możliwości zadawania pytań biegłemu. Sam organ też możliwości takiej nie miał. Już sam ten fakt powodował ograniczenia w należytym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. W szczególności zarówno organ, jak i strona, nie mogąc zadawać pytań biegłemu, nie mogli w sposób jednoznaczny dowiedzieć się, czy stwierdzona przez biegłego renowacja rowu i oczka wodnego, to "odtworzenie bruzdy odpływowej od zbiornika wodnego usytuowanego na działce nr[...] , przez teren działki nr [...] do rowu nr [...] , na granicy działki nr [...] i [...]" oraz "oczyszczenie rowu melioracyjnego nr [...]", o jakich mowa w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr[...] . Analizując powyższą opinię zauważyć wypada, że na jej s. 3 ("Ad.2"), biegły podał: "W związku z argumentacją o szkodliwości należy jak najszybciej dokonać rozbiórki zbiornika i udrożnić spływ wody do rowu na dz.[...]". Na s. 4 opinii ("Ad.9,10") podano: "D. A. wykonała renowację rowu i oczka wodnego na dz.[...]– pozostało jeszcze rozplanowanie ziemi i wywóz gruzu". Na s. 5 biegły stwierdził w pkt 2: "Właściciel i użytkownik oczka wodnego winien uzyskać pozwolenie na budowę, a w przypadku jego braku dokonać likwidacji. W takim przypadku powinien odtworzyć rów na odcinku oczka wodnego" oraz w pkt 8: "(...) spływ wody odbywał się tzw. bruzdą tj. zamulonym rowem 2. Brak konserwacji rowu spowodował jego degradację, oraz pogorszenie stosunków wodnych". W dołączonym do przedmiotowej opinii zestawieniu kwestii "podnoszonych przez powódkę – koszty", biegły wymienił m.in. budowę zbiornika na działce nr[...], renowację oczka wodnego, renowacje rowu "od dz.[...]" i "[...] dz.[...]", budowę przepustu "L-5.0m", przekop rowu "dz.[...] row [...]" oraz obniżenie przepustu. Powyższe zapisy zawarte w opinii biegłego z dnia [...]r. nie pokrywają się z treścią obowiązków zawartych w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr[...]. Wspomniana opinia co prawda wyraźnie wskazuje, że zobowiązana nie wykonała obowiązku zlikwidowania sztucznego podwyższenia gruntu na działce nr[...], przez usunięcie nawiezionego gruzu i ziemi z działki nr[...], jednak w sposób jednoznaczny nie świadczy o wykonaniu przez zobowiązaną pozostałych dwóch obowiązków. W szczególności opinia posługuje się innymi określeniami od użytych w decyzji i nie można z jej treści wysunąć nie budzącego wątpliwości wniosku, że renowacja rowu i oczka wodnego, o jakiej mowa w powyższej opinii, jest odtworzeniem bruzdy odpływowej oraz oczyszczeniem rowu melioracyjnego, o jakich mowa w decyzji. Takie zaś zapisy opinii, jak "spływ wody odbywał się tzw. bruzdą tj. zamulonym rowem [...]" i "należy jak najszybciej dokonać rozbiórki zbiornika i udrożnić spływ wody do rowu na dz.[...]", wskazują, że w opinii – w przeciwieństwie do decyzji – nie tylko nie rozróżniano w sposób jednoznaczny bruzdy wymienionej w pierwszym obowiązku od rowu melioracyjnego nr [...] wymienionego w trzecim obowiązku, ale także, iż spływ wody do rowu na dz.[...] nie został udrożniony, a rów nr [...] jest zamulony, a więc – jak można wnioskować – dopiero wymaga oczyszczenia. W tej sytuacji trudno uznać za uzasadniony pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że renowacja rowu i oczka wodnego, o jakiej mowa w przywołanej opinii, to odtworzenie bruzdy odpływowej oraz oczyszczenie rowu melioracyjnego, o jakich mowa w decyzji. Przedmiotowa opinia nie może zatem być uznana za samodzielny dowód wystarczający do ustalenia, że dwa z trzech obowiązków nałożonych wskazaną wyżej decyzją zostały wykonane. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie uznać należy za wadliwe, naruszające przepisy procedury administracyjnej, a w szczególności przytoczone wyżej unormowania zawarte w art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu zapadłoby inne rozstrzygnięcie niż miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracyjny zobligowany jest do prawidłowego przeprowadzenia postępowania pozwalającego na poczynienie jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności koniecznych do wyjaśnienia, czy kwestionowane obowiązki nałożone decyzją Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] zostały wykonane. Do wyjaśnienia tej kwestii nie wystarcza bowiem oparcie się jedynie na treści opinii biegłego z dnia [...] r. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.