II SA/Wa 143/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Andrzej Góraj, Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej oddala skargę W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), z dniem [...] listopada 2009 r. mianował T. M. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. wymieniony złożył odwołanie od przedmiotowego aktu mianowania, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wskazanie, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zaskarżonemu aktowi mianowania zarzucił: 1. rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "k.p.a.", art. 7 Konstytucji RP, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego (art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej) i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach SC4/033/5/09/FRD/15758S.C. oraz SC6/066/28/09/2052PKPJ; 2. art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w postaci zajmowania przez odwołującego stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy. Szef Służby Celnej, po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10 Sąd Najwyższy orzekł, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Tym samym przesądził, że akt mianowania jest w istocie decyzją administracyjną. Organ II instancji wskazał, że z dniem 31 października 2009 r. wszedł w życie nowy akt prawny regulujący funkcjonowanie Służby Celnej, tj. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ogłoszona w Dz. U. Nr 168, poz. 1323. Na mocy przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej został nałożony na kierownika urzędu obowiązek dokonania, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Szef Służby Celnej podniósł, iż mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy o Służbie Celnej. W świetle ww. przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Organ odwoławczy zauważył, że odwołujący domagał się mianowania na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie organu II instancji, w przypadku odwołującego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Powołany przepis dotyczy bowiem funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Natomiast z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w dacie tej odwołujący zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych uzależnia od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Tym samym, mając na uwadze, że we wskazanym okresie T. M. zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień [...], przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania. Organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Organ II instancji zwrócił uwagę, że przepis art. 223 ustawy umieszczony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", co oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawić się na tle wprowadzenia w życie nowych uregulowań. Tym samym, w ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W związku z powyższym, Szef Służby Celnej uznał, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, który w przypadku odwołującego nie mógł mieć zastosowania. W okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej pełnił on służbę na stanowisku [...] w stopniu służbowym [...]. W związku z powyższym, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie odwołującego na podstawie art. 223 ust. 4 na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Pismem z dnia 27 grudnia 2011 r. T. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez zaszeregowanie skarżącego do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 223 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, poprzez niewłaściwą interpretację użytego w przepisie sformułowania "przed dniem wejścia w życie ustawy", pozostającą w sprzeczności z intencją ustawodawcy i zasadami techniki legislacyjnej, co pozbawiło skarżącego należytego mu zaszeregowania w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W obszernym uzasadnieniu wskazał okresy, kiedy zajmował stanowiska związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i stwierdził, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Na poparcie swojego stanowiska powołał m.in. wyrok Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (sygn. akt [...]) oraz orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których - w jego ocenie - wynika, że literalna wykładnia omawianego zwrotu jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Zauważył, iż jeśliby wolą ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast powyższego zwrotu, zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie niniejszej stan faktyczny nie jest sporny. Natomiast kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu i wniosku. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Zatem w sytuacji niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie rozstrzyganiu wątpliwości, jakie może nasuwać wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu czy przepisu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m.in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14, zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisania funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu ich służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia, w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy", a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej, przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Taki sposób rozumienia zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych, zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty. I tak, np. zgodnie z art. 226 ust. 1, do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a stosownie do treści art. 227, do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy Rozdziału 11 ustawy. Dokonaną przez orzekające w sprawie organy interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej należy więc uznać za trafną. W omawianym przepisie chodzi wyłącznie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Przyjęcie odmiennego poglądu, jaki zresztą prezentuje skarżący, w praktyce oznaczałoby, że każdy funkcjonariusz celny, który - nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. – zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na takim stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Taka wykładnia omawianego przepisu pozostawałaby w sprzeczności nie tylko z celem tej regulacji, ale nade wszystko w sposób nieuprawniony promowałaby tych funkcjonariuszy celnych, którzy - bez względu na przyczynę – stanowisk tych zostali jednak pozbawieni przed dniem wejścia w życie tej ustawy, bądź przed tą datą stanowiska te utracili. To zaś wskazuje już jednoznacznie, że w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej ustawodawca zastrzegł jedynie dla tych funkcjonariuszy celnych, którzy w dniu bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. Skarżący, w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 tej ustawy został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w zakresie określenia korpusu, odpowiadają prawu. Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku skarżącego o przeprowadzenie "dowodów wskazanych w treści uzasadnienia", bowiem w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Na marginesie wskazać należy, iż tutejszy Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, nie podzielił argumentacji zawartej w powołanym przez skarżącego wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. (sygn. akt [...]). Rozstrzygnięcie to nie wiązało Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jako wydane w innej sprawie oraz przez Sąd działający w ramach sądownictwa powszechnego. Również pozostałe orzeczenia powołane w skardze nie mogą wpłynąć na zmianę oceny dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, gdyż dokonana przez organy orzekające wykładnia art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie stoi w sprzeczności z zasadą poszanowania wolności i praw jednostki oraz z zasadą zaufania obywateli do Państwa. W świetle powyższego, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.