II SA/Łd 149/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Z. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, szczelnego zbiornika na nieczystości sanitarne (szambo) oraz studni, w Z. przy ul. A 25 e (dz. nr ewid. [...] w obrębie nr [...]) do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wstrzymania robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. A 25 b. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji ustalił, że w dniu 3 lutego 2009r. K. T. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej inwestycji. Działka, na której planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr ewid. [...], której współwłaścicielem jest inwestor. Inwestor przedstawił kopię pisma dotyczącego zasilania energią elektryczną planowanej inwestycji wydanego przez A S.A. w Ł., potwierdzającego możliwości przyłączenia planowanej inwestycji do sieci elektroenergetycznej A S.A. Ponadto inwestor określił we wniosku, iż zasilanie w wodę odbywać się będzie ze studni, a odprowadzenie nieczystości sanitarnych odbywać się będzie do projektowanego szczelnego zbiornika (szambo). Zasilanie w poszczególne media będą wystarczające dla projektowanej zabudowy. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów wnioskowany teren posiada klasę gruntu R IVb i R V, ale jako położone w granicach administracyjnych miasta nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi. Zostały zatem spełnione warunki określone w art. 61 pkt od 2 do 5 u.p.z.p. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wokół działki, której dotyczy wniosek wyznaczony został obszar analizowany i na nim została przeprowadzona analiza cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Działka inwestora położona jest w odległości około 200 m od drogi publicznej gminnej - ul. A. Obsługa komunikacyjna odbywa się poprzez działkę nr [...].Organ przeprowadził analizę urbanistyczną, wyznaczając dla potrzeby badań teren w odległości trzykrotnej szerokości działki. Szerokość frontowa działki w odniesieniu do działki nr ewid. [...] (droga wewnętrzna) wynosi 28 m. W obszarze analizowanym znajduje się jeden obiekt (budynek mieszkalny jednorodzinny – dz. nr ewid. [...]). Organ I instancji stwierdził, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa zagrodowa znajduje się w pasie frontowym szerokości około 100 m od ulicy A, zaś planowana inwestycja znalazłaby się w pasie około 200 m od tejże ulicy, co bezwzględnie kłóciłoby się z istniejącym ładem przestrzennym i decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, że analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy stanowiąca podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazuje, że na terenie objętym badaniem znajduje się zabudowa mieszkaniowa, wprawdzie nieliczna, acz pozwalająca ustalić parametry dla nowoplanowanego obiektu. Wątpliwości zatem w tej sytuacji budzi stwierdzenie organu pierwszej instancji, iż planowany obiekt nie jest kontynuacją charakterystyki zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie nieruchomości. Trudno nie dostrzec pewnej niespójności w podjętym rozstrzygnięciu. Z jednej strony organ pierwszej instancji przeprowadzając analizę urbanistyczną dokładnie opisuje budynek mieszkalny znajdujący się na terenie działki sąsiedniej o nr ewid. [...], a jednocześnie wskazuje w treści podjętej decyzji, iż budynek tenże nie jest uwidoczniony na posiadanej mapie, co uniemożliwia ustalenie parametrów nowej budowy. Nadto w treści decyzji organ orzekający wskazuje, że budynek na działce nr ewid. [...] był przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego. Kwestia ta winna zostać dokładnie wyjaśniona przez organ pierwszej instancji. Ustalenie więc, czy na sąsiedniej nieruchomości istnieje zabudowa pozwalająca na określenie wymogów ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Dopiero bowiem poczynione ustalenia w tym zakresie pozwolą na prawidłowe ustalenie trybu postępowania obranego w celu ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Prezydent Miasta Z. ustalił, że znajdujący się w obszarze analizowanym przy ul. A 25b (dz. nr ewid. [...] w obrębie nr [...]) budynek mieszkalny został wprawdzie wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...], ale toczy się postępowanie w sprawie realizacji inwestycji z odstępstwami od projektu, prowadzone przez organy nadzoru budowanego. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Z. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wstrzymania robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. A 25. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, po czym ponownie postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wstrzymania robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. A 25 b. Organ I instancji podkreślił, że sposób rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego kwestii wstrzymania robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego w Z. przy ul. A 25 b (dz. nr ewid. [...]), realizowanego w sposób odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę, będzie miało wpływ na ostateczne ustalenie warunków zabudowy na działce nr ewid. [...] w Z. przy ul. A 25 e. W zażaleniu na to postanowienie K. T. zarzucił naruszenie art. 7, art., 11, art. 12, art. 35, art. 36, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 61 ust 1 u.p.z.p. i wniósł o jego uchylenie oraz orzeczenie co do istoty sprawy. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że Prezydent Miasta Z. udowodnił, iż nie może rozpoznać sprawy w ramach swoich kompetencji z uwagi na toczące się postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez nadzór budowlany należało zawiesić postępowanie prowadzone przez Prezydenta Miasta Z. W skardze na to postanowienie K. T. wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu pierwszej instancji, wydanie organowi pierwszej instancji nakazu ustalenia bez zbędnej zwłoki w terminie miesięcznym, warunków zabudowy w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów, co do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zabudowę na działce nr [...] na obecnym etapie postępowania. Podniósł, że analiza urbanistyczna nie zwierała wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. Zarzucił, że obszar analizowany został wyznaczony zbyt wąsko, chociaż organ administracji przyjął za podstawę jego wyznaczenia trzykrotność szerokości frontu działek objętych wnioskami. Planowana zabudowa byłaby elementem kontynuacji nowej zabudowy po obu stronach ul. A, gdyż nowa zabudowa lub warunki zabudowy sięgają po stronie przeciwnej w głąb na wysokość prawie 200 metrów (dz. nr ewid.[...]) gdzie biegnie droga wewnętrzna o długości do 500 metrów. Dlatego też obszar analizowany winien zostać wyznaczony do granic drogi publicznej ul. A i obejmować zabudowane działki gruntu nr [...], na co wcześniej zwracał już uwagę. Skarżący zarzucił także, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji uniemożliwiają mu uzyskanie warunków zabudowy, w sytuacji gdy dokładne parametry budynku zlokalizowanego na działce [...] zgodnie z projektem technicznym zostały wskazane, m.in. w zaskarżonych postanowieniach. Ponadto, biorąc pod uwagę czasookres rozstrzygnięcia sprawy organ pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony naruszył art. 35 § 1 K.p.a. prowadząc postępowanie przewlekle i w niestaranny sposób, co pozwala postawić organowi administracji zarzut bezczynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla rozstrzygniecie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest zawieszenie postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy uznały, że rozstrzygnięcie tego wniosku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innego postępowania administracyjnego, prowadzonego w stosunku do innej nieruchomości. Organy procedują i orzekają w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.)., dalej powoływanej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotne w sprawie są również przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej powoływanego jako rozporządzenie. Zostały w nim określone zostały parametry projektowanej zabudowy, które organ architektoniczno budowlany winien zbadać i określić na podstawie porównywalnych parametrów zabudowy sąsiedniej, już istniejącej. Rozporządzenie wskazuje, że sposobem ustalenia tych parametrów jest analiza urbanistyczno – architektoniczna. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Organy prowadzące postępowanie, na podstawie analizy urbanistycznej przyjęły, że jedyną nieruchomością zabudowaną, która może stanowić punkt wyjścia dla ustalenia wskaźników nowej zabudowy i weryfikacji zasady dobrego sąsiedztwa jest działka nr [...] i istniejąca na niej zabudowa. Z uwagi zaś na to, że toczy się postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw rod zatwierdzonego projektu budowlanego realizowanego na działce nr [...], koniecznym jest zawieszenie postępowania z wniosku Pana K. T., gdyż legalność zabudowy nieruchomości [...] jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Z uzasadnień wydanych w tej sprawie postanowień organów obu instancji wynika, że w ich przekonaniu wyłącznie budynek na działce nr [...] może stanowić podstawę ustalania parametrów dla planowanej przez skarżącego inwestycji, gdyż tylko on znajduje się w obszarze analizowanym. Skarżący zarzuca, że obszar analizowany został zbyt wąsko wyznaczony, w minimalnych granicach określonych w rozporządzeniu i w konsekwencji zawieszenie postępowania było nieuzasadnione. Lektura akt sprawy potwierdza trafność tego zarzutu. Przede wszystkim nietrafna jest ocena organów prowadzących postępowanie, jakoby wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego przewidzianego przez przepisy rozporządzenia oznacza, że teren został wyznaczony w sposób prawidłowy. Tak byłoby niewątpliwie, gdyby wytyczony w ten sposób obszar analizowany był wystarczający do określenia parametrów nowej zabudowy i ustalenia, że nowa zabudowa spełniona zasadę dobrego sąsiedztwa. Z pewnością jednak takie wyznaczenie granicy obszaru analizowanego (w minimalnej odległości określonej przez prawo) nie jest prawidłowe, gdy obszar taki nie daje wystarczających danych do analizy warunków projektowanej zabudowy. W szczególności, gdy z materiału dowodowego wynika dodatkowo, że – jak w rozpatrywanej sprawie – w niewielkiej odległości poza granicą obszaru, wyznaczonego na podstawie minimalnych parametrów (trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem) znajdują się nieruchomości zabudowane w sposób pozwalający na zbadanie niezbędnych parametrów. Jak wynika z załączonych do akt map, istotnie na działkach nr [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne. Nawet dla powoływanego przez organ budynku znajdującego się na działce nr [...] też przecież zostały ustalone warunki zabudowy w [...], organ zatem musiał oceniać inną zabudowę, znajdującą się w okolicy, dostępną z tej samej drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt – urbanista, ale organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej jej weryfikacji nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przezeń decyzji. Merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego. Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż obszar ten urbanista wyznacza według własnego uznania, na zasadzie dowolności, a organ bezkrytycznie ustalenia te przyjmuje za swoje. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż korzystanie z prawa własności nieruchomości sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z jej posiadaniem bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ bezrefleksyjnie przyjął ustalenia i wnioski analizy urbanistycznej, co do niemożności określenia parametrów projektowanej inwestycji na podstawie innych danych niż wynikające z zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. W konsekwencji organy nietrafnie i bez uzasadnionej podstawy uznały, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w odniesieniu do jednej z nieruchomości sąsiednich stanowi –zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zagadnienie wstępne w sytuacji, gdy właściciel owej działki [...] legitymuje się ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę. Pogląd ten jest nietrafny jednak przede wszystkim z przyczyn wskazanych wcześniej – prawidłowo wytyczony obszar analizowany, nieograniczony do ustawowego minimum oraz przeprowadzona analiza urbanistyczna winna objąć rozważaniami także inne nieruchomości zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, a znajdujące się w szeroko rozumianym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Reasumując zawieszenie postępowania w tak ustalonym stanie faktycznym stanowi naruszenie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygniecie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Nie sposób nie zauważyć, że prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy przez tak długi okres od daty złożenia wniosku jest jaskrawym naruszeniem zasady sprawności postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) oraz zasady budowania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z przyczyn nie zasługujących w żadnym stopniu na aprobatę doprowadziło to do nieuzasadnionego ograniczenia w swobodnym, zgodnym z prawem korzystaniu przez K. T. z prawa własności do nieruchomości położonej przy ul. A w Z. W toku dalszego postępowania organy, pamiętając o zasadzie sprawności postępowania rozważą uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, w szczególności ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, uwzględniającej zawarte wcześniej uwagi co do sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. A.D.