II GSK 1402/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Rysz Wojciech Kręcisz Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2297/11 w sprawie ze skargi Ł. O. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 30 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2297/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi Ł. O. stwierdził nieważność postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz stwierdził, że nie podlega ono wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Ł. O. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Skarżący odebrał decyzję w dniu 15 lipca 2011 r., kwitując jej odbiór własnoręcznym podpisem. W dniu 26 lipca 2011 r. (data przesyłki pocztowej - 25 lipca 2011 r.) wpłynęło do Głównego Inspektora Transportu Drogowego odwołanie P. Spółka Jawna P. K., T. K. podpisane przez T. K. Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. przekazał odwołanie według właściwości do rozpatrzenia M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r., na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a. ), wezwał P. Spółka Jawna P. K., T. K. w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia wezwania do przesłania pełnomocnictwa udzielonego przez Ł. O. pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Oddzielnym pismem z tego samego dnia organ przekazał odwołanie organowi odwoławczemu informując jednocześnie, iż podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia 15 lipca 2011 r. W odpowiedzi na wezwanie P. Spółka Jawna P. K., T. K. nadesłała żądane pełnomocnictwo. Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia 13 września 2011 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego pełnomocnictwa potwierdzającego, że osoba podpisana pod odwołaniem (T. K.) miała prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji, w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie skarżący nadesłał odpis postanowienia Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy, XIV Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego o wpisie w Krajowym Rejestrze Sądowym ww. spółki jawnej, poświadczony przez notariusza. Z KRS-u wynikało, iż każdy ze wspólników spółki ma prawo ją reprezentować samodzielnie. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, iż nie doszło do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub potwierdzonej kopii pełnomocnictwa, z którego wynikałoby, że T. K. jest umocowany do działania w imieniu Ł. O. w sprawie odwołania od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r. o nałożeniu na Ł. O. kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Stwierdził, iż w aktach znajduje się pełnomocnictwo udzielone firmie P. Spółka Jawna P. K. T. K., brak jest natomiast pełnomocnictwa dla T. K., który podpisał odwołanie. Stwierdził, iż pełnomocnictwo udzielone spółce jawnej nastąpiło z naruszeniem art. 33 § 1 k.p.a., bowiem spółka prawa handlowego nie jest osobą fizyczną. W aktach administracyjnych przesłanych Sądowi wraz ze skargą kasacyjną na powyższe postanowienie znajduje się, nierozpatrzone pismo skarżącego z dnia 28 października 2011 r. zawierające wniosek o przywrócenie terminu uzasadniane niezrozumieniem zasady działania pełnomocnictwa udzielonego spółce jawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi na postanowienie stwierdził jego nieważność. Jak uzasadnił postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest wadliwe, bowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem WSA poza sporem jest, iż stroną postępowania w sprawie nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej jest skarżący. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone w terminie. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie budzi wątpliwości, iż odwołanie złożyła spółka jawna a nie osoba (jeden ze wspólników spółki), która podpisała odwołanie. Świadczy o tym nie tylko wskazanie spółki jawnej na pierwszej stronie odwołania i pieczątka spółki z jej pełną nazwą i adresem, ale również sama treść odwołania. Skontrolowany kierowca (strona postępowania) jest pracownikiem tej spółki. Zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Zatem spółka jawna nie mogła być pełnomocnikiem skarżącego. Badanie dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia, jak i warunków formalnych jego sporządzenia, należy wyłącznie do organu odwoławczego, który stosownie do wyniku podjętej w tym zakresie kontroli uprawniony jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia (art. 134 k.p.a.) Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, pomimo iż odwołanie złożyła spółka jawna organ odwoławczy żądał nadesłania pełnomocnictwa potwierdzającego, iż jeden ze wspólników spółki jawnej, który podpisał się pod odwołaniem ma prawo do jednoosobowej reprezentacji adresata decyzji. Wcześniej natomiast organ I instancji, wbrew treści wskazanego wyżej art. 33 § 1 k.p.a. żądał nadesłania pełnomocnictwa dla spółki. Organ za pośrednictwem, którego wnosi się odwołanie jest właściwy jedynie do podejmowania czynności, o których mowa w art. 131-133 k.p.a. Skoro spółka jawna nie mogła być pełnomocnikiem skarżącego, organ odwoławczy, mając na uwadze art. 9 k.p.a., tj. zasadę należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, winien powiadomić o tym skarżącego i wezwać go do podpisania odwołania w terminie i pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, bowiem zamiast wzywać skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa powinien pouczyć go o fakcie, że spółka nie może być w świetle prawa pełnomocnikiem, a zatem winien wezwać stronę do podpisania odwołania, gdyż rażącym naruszeniem prawa jest wyraźny błąd w jego interpretowaniu, a powyższe wezwanie co najwyżej mogło być błędem na płaszczyźnie wykładni treści odwołania, tj. błędu kto w imieniu skarżącego wnosi odwołanie czy spółka jawna czy też T. K. jako osoba fizyczna, a zatem ewentualnie błąd został popełniony w sferze ustaleń faktycznych, tym samym nie ma on charakteru rażącego naruszenia prawa; - art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez niewskazanie w sposób bezsporny, które przepisy zostały w ocenie składu sędziowskiego naruszone w sposób rażący; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 9 oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż organ odwoławczy naruszył zasadę należytego wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy państwowej, bowiem organ wezwał stronę w dniu 13 września 2011 r. do przesłania oryginału lub poświadczonego pełnomocnictwa potwierdzającego, że osoba podpisana pod odwołaniem, tj. T. K. ma prawo do reprezentowania skarżącego, a tym samym nie naruszył powyższych zasad, a na pewno już nie w sposób rażący, tj. jasny i dwuznaczny; - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 33 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że odwołanie zostało wniesione przez spółkę jawną, a nie T. K. jako osobę fizyczną, pomimo, że pełnomocnikiem może być wyłącznie osoba fizyczna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Skarżący organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 141 § 4, art., 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 9, art. 33 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w orzeczeniu będącym przedmiotem kontroli instancyjnej, uznał, iż postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania jest wadliwe, ponieważ zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa tj., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd powołując się na treść art. 33 § 1 k.p.a., stwierdził, że organ odwoławczy zażądał nadesłania pełnomocnictwa potwierdzającego, iż jeden ze wspólników spółki jawnej, który podpisał się pod pełnomocnictwem ma prawo do jednoosobowej reprezentacji adresata decyzji, pomimo iż odwołanie złożyła spółka jawna. Skoro, zatem spółka jawna nie mogła być pełnomocnikiem skarżącego organ odwoławczy, mając na uwadze art. 9 k.p.a., powinien powiadomić o tym skarżącego i wezwać go do podpisania odwołania w terminie siedmiu dni pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Z tych względów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Na wstępie rozważań należy przypomnieć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiająca wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych lub postanowień dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku gdyby rzeczywiście wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji lub postanowienia ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić ich nieważność ze skutkiem ex tunc. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji, wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się "rażącego naruszania prawa" w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 p.p.s.a., gdyż o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma charakter kwalifikowanej niezgodności z prawem. Innymi słowy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17.04. 1996 r., III SA 565/95, Biul.Skarb.1997, nr 2, s. 26). Nie są natomiast traktowane, jako wady mające znamiona rażącego naruszenia prawa przypadki nierzetelnego wyjaśnienia stanu sprawy czy błędu w ustaleniach faktycznych. Nadto zastosowanie omawianej przesłanki stwierdzenia nieważności do postanowień powinno następować w mniejszym obszarze prawa, co wynika z procesowej roli i treści postanowień. Na plan pierwszy wysuwać się będzie ocena stosowania przepisów procesowych, bo przypadki rozstrzygania spraw postanowieniem na podstawie prawa materialnego są nieliczne. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że odwołanie od decyzji wydanej [...] lipca 2011 r. przez M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wniósł Pan T. K. (dowód w postaci odwołania przez P. Spółka Jawna P. K., T. K.). Do odwołania nie zostało dołączone pełnomocnictwo, z którego wynikałoby, że jest on umocowany do działania w imieniu strony postępowania Pana Ł. O. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. wezwał P. Spółkę Jawną P. K., T. K. w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do przesłania pełnomocnictwa udzielonego przez Ł. O. W odpowiedzi na to wezwanie zostało przedłożone pełnomocnictwo udzielone przez Pana Ł. O. firmie P. Spółka Jawna P. K., T. K. z siedzibą w G. Następnie organ odwoławczy Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z 13 września 2011 r. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a, wezwał stronę Ł. O. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez przedłożenie oryginału lub poświadczonego pełnomocnictwa potwierdzającego, że osoba podpisana pod odwołaniem T. K. miała prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący przesłał odpis postanowienia dotyczący wpisu do KRS ww. spółki jawnej. Wobec tego organ stwierdził, iż do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przedłożenie pełnomocnictwa, z którego będzie wynikać, że T. K. jest umocowany do działania w imieniu Ł. O. - nie doszło. Bowiem w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone spółce jawnej, brak jest natomiast pełnomocnictwa dla T. K., który podpisał odwołanie. Powyższego pełnomocnictwa udzielono zatem z naruszeniem art. 33 § 1 k.p.a., bowiem spółka prawa handlowego nie jest osobą fizyczną. Wobec tego organ zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Mając na uwadze, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, należy stwierdzić, iż z przytoczonego wyżej uzasadnienia postanowienia nie wynika, aby treść rozstrzygnięcia pozostawała w oczywistej sprzeczności z treścią art. 33 § 1 k.p.a. Ma rację autor skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał jednoznacznie przepisu prawa, który został naruszony w sposób rażący. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. WSA w W. nie sprostał temu obowiązkowi. Bowiem stwierdzanie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. będzie uzasadnione jedynie w przypadku, gdy potwierdzona zostanie oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego przepisu prawa a sposobem rozstrzygnięcia sprawy w kontrolowanym postanowieniu. Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do kwestii istotnych z punktu widzenia istnienia przesłanek rażącego naruszenia prawa. Uchybienia, którego dopuścił się organ odwoławczy polegającego na wystosowaniu do strony wezwania do uzupełnienia braków formalnych odwołania, którego treść nie była jednoznaczna (prawo do jednoosobowego reprezentowania adresata decyzji) w kontekście wcześniejszego pisma organu pierwszej instancji z dnia 16 sierpnia 2011 r., nie można utożsamiać z kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ponownym postępowaniu Sąd pierwszej instancji dokona powtórnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia z uwzględnieniem przedstawionej w niniejszym wyroku argumentacji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.