I SAB/Wa 50/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S i A.L. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość [...] 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 2 grudnia 1991 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (d. [...]), ozn. jako działka nr [...] hip. [...] – w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych płatną w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 4. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących M.S. i A.L. solidarnie kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. M.S. i A.L. –reprezentowani przez adw. A.H. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 2 grudnia 1991 r. w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] (d. [...]), ozn. jako działka nr [...] hip. [...]. Z akt sprawy wynika, że B.D. i A.L. pismem z dnia 2 grudnia 1991 r. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] hip. [...] lub o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Wniosek ten został ponowiony przez B.D., A.L. i M.S. podaniami z dnia 31 października 2006 r. oraz z dnia 7 lipca 2009 r. dotyczącymi przyznania odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z niezałatwieniem przez Prezydenta W., w terminie określonym w art. 35 Kpa, wniosku w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...], A.L. i M.S. wnieśli do Wojewody [...] zażalenie, które organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] uznał za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi termin 3 miesięcy na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Wojewoda [...] stwierdził, że niezałatwienie niniejszej sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze dalszą bezczynność organu stopnia podstawowego w sprawie wniosku z dnia 2 grudnia 1991 r. M.S. i A.L. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyżej wskazaną skargę na bezczynność Prezydenta W. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wskutek bezskutecznego upływu wyznaczonego przez Wojewodę [...] terminu załatwienia sprawy, skarga niniejsze jest zasadna. Odpowiadając na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie argumentując, że pismem z dnia 22 lutego 2012 r. pełnomocnik stron został poinformowany, iż z uwagi na złożony charakter postępowania oraz bardzo dużą ilość spraw, nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 Kpa. Jednocześnie jako datę zakończenia postępowania wskazał dzień 31 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że realizacja zasady ogólnej – szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 Kpa, a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 2 grudnia 1991 r. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 Kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 Kpa wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd rozpoznający sprawę prezentuje pogląd, że organ pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie, po wpłynięciu w dniu 13 grudnia 1991 r. wniosku B.D. i A.L. z dnia 2 grudnia 1991 r., po stronie organu powstał obowiązek, wynikający z art. 104 § 1 Kpa, załatwienia w drodze decyzji, bez zbędnej zwłoki, sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1 i 3 Kpa. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Prezydent W. rozpoznając wniosek z dnia 2 grudnia 1991 r., ponowiony podaniami z dnia 31 października 2006 r. oraz z dnia 7 lipca 2009 r., przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach, bowiem jak wynika z akt administracyjnych, od dnia złożenia wniosku do dnia wyrokowania, pomimo kilkukrotnego wyznaczania dodatkowego terminu załatwienia sprawy, Prezydent nie zakończył postępowania. Zatem, mimo upływu ponad dwudziestu lat, organ nie wykonał obowiązku niezwłocznego załatwienia sprawy. Sąd dostrzegł, że Prezydent podejmował w sprawie czynności zmierzające do zebrania całości dokumentacji niezbędnej do rozstrzygnięcia sprawy, jednak pierwsze wystąpienie o nadesłanie niezbędnych dokumentów miało miejsce dopiero 11 grudnia 2006 r., czyli 15 lat od daty złożenia wniosku. Kolejne wystąpienia organu opatrzone są datami: 21 marca 2007 r., 22 maja 2007 r., 12 czerwca 2007 r., 16 listopada 2007 r., 19 grudnia 2007 r., 24 i 28 stycznia 2008 r. W dniu 29 lutego 2008 r., a następnie 22 kwietnia 2008 r. Prezydent W. wezwał B.D., A.L. i M.S. do wypowiedzenia się w kwestii kolejności rozpatrzenia wniosków o odszkodowanie w sprawie dotyczącej działki nr [...] oraz nr [...]. Jakkolwiek działanie to nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych, to po uzyskaniu odpowiedzi wnioskodawców o pierwszeństwie rozpoznania sprawy odszkodowawczej w zakresie działki nr [...], organ prowadził postępowanie jedynie co do tej nieruchomości. Jednak po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie za grunt położony w W. przy ul. [...] (d. [...]), ozn. jako działka nr [...] hip. [...] oraz wznowieniu przez B.D., A.L. i M.S. pismem z dnia 7 lipca 2009 r. wniosku w sprawie odszkodowawczej dotyczącej działki nr [...] Prezydent W. dopiero 18 listopada 2010 r. wystąpił do jednostki organizacyjnej Urzędu Miasta W. o przesłanie kolejnych dokumentów w sprawie. Ostatnie czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania sprawy miały miejsce w dniu 24 marca 2011 r. oraz 7 czerwca 2011 r. Podnieść również należy, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 Kpa, wyznaczając cztery – nie wliczając terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Wojewodę [...] – terminy (żadnego niedotrzymując) rozpatrzenia przedmiotowego wniosku z dnia 2 grudnia 1991 r. Organ wyznaczający na podstawie art. 36 § 1 Kpa nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 i 35 Kpa, a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu jej załatwienia. Wprawdzie przepis art. 36 Kpa nie stwarza ograniczeń, ani też nie ustala zasady, którą powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu, jednakże nie oznacza to dowolności i swobody. Musi on bowiem być interpretowany zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności z zasadą szybkości postępowania (art. 12 Kpa). Jeżeli zatem w art. 36 Kpa mowa jest o nowym terminie załatwienia sprawy, to musi to być termin znany Kodeksowi postępowania administracyjnego. Natomiast Kodeks nie przewiduje terminu 4 miesięcy na załatwienie sprawy, jaki został wyznaczony pismem z dnia 22 kwietnia 2008 r. W związku z tym wyznaczenie przez Prezydenta W. takiego terminu rozpoznania wniosku nie spełnia przesłanki wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 36 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 1996 r., sygn. akt I SAB 28/96, ONSA 1997, nr 2, poz. 97). W ocenie Sądu pomimo upływu wszystkich, pięciokrotnie wyznaczanych terminów rozpoznania sprawy, wniosek z dnia 2 grudnia 1991 r. nie został rozpoznany, czym organ naruszył podstawowe zasady postępowania administracyjnego, zawarte w art. 12 Kpa. Wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy nie może zwalniać organu orzekającego od zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy od złożenia przez stronę wniosku o odszkodowanie minęło ponad 20 lat, natomiast od upływu wyznaczonego przez Wojewodę [...] dodatkowego terminu załatwienia sprawy ponad 3 miesiące i w tym czasie organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji w sprawie, podczas gdy powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zatem zwłoka w wydaniu decyzji została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę. Mając na uwadze dotychczasowy tok prowadzonego postępowania i czynności podjęte przez organ, termin do załatwienia sprawy – nawet jeśliby przyjąć, iż ma ona szczególnie skomplikowany charakter – został już znacznie przekroczony tym bardziej, że z odpowiedzi na skargę Prezydenta W. z dnia 22 lutego 2012 r. nie wynika przyczyna ponad dwudziestoletniej zwłoki w jej rozpoznaniu. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają uwzględnienie skargi na bezczynność Prezydenta W., gdyż w rozpoznawanej sprawie naruszone zostały przez organ wskazane wyżej zasady. Sąd stwierdził, że Prezydent z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył wniosku z dnia 2 grudnia 1991 r., czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i 3, art.12 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że wyznaczony dwumiesięczny termin do wydania decyzji będzie adekwatny do czasu zakreślonego terminami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędnego do wszechstronnej i rzetelnej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i załatwienia sprawy. Co do rażącego charakteru bezczynności organu zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m.in. art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej p.p.s.a.), wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy. Ustawa ta weszła w życie w dniu 16 maja 2011 r. Sąd uznał, że bezczynność ustalona w okresie od 17 maja 2011 r. do dnia wyrokowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i brak aktywności organu, tym bardziej, że od dnia wejścia w życie powyższej ustawy do dnia posiedzenia Sądu minęło ponad dziesięć miesięcy, w ciągu których organ nie wykazał (prócz wystąpienia z dnia 7 czerwca 2011 r. oraz kolejnego zawiadomienia z dnia 16 sierpnia 2011 r. o wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy) aktywności zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości. Z tych względów, w okresie ocenianym na potrzeby zastosowania art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ nie podjął konkretnych, realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania w sprawie i zignorował wszelkie terminy załatwienia sprawy. Uwzględniając skargę, przy takiej ocenie zaniechania organu jak przedstawiona wyżej, na podstawie tego samego przepisu, Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd – na wniosek skarżących – orzekł o wymierzeniu organowi grzywny, biorąc pod uwagę zaniechania organu w podejmowaniu czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie w terminach wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz uznając, że wysokość wymierzonej grzywny jest adekwatna do stopnia przyczynienia się organu do rażącej bezczynności. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.