II SA/Wa 2657/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Eugeniusz Wasilewski (sprawozdawca), Protokolant Elwira Sipak, specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na broń palną myśliwską 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz B. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] siepnia 2011 r. l.dz. [...] na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98., poz. 1071 z późn. zm.). zawiesił postępowanie administracyjne, w sprawie wydania B. S., pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej do celów łowieckich. W uzasadnieniu podano, iż w toku postępowania administracyjnego ustalono, że Prokuratura Apelacyjna w [...] pod sygn. akt [...] przedstawiła wymienionemu zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego z art. 296 a § 1 kodeksu karnego (Dz. U. 1997, Nr 88, poz. 553) w zw. z art. 65 § 1 kk. Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji z dnia 21 maja 1999 r. (Dz.U. z 2004 r.,Nr 52, poz. 525 z późn.zm) pozwolenia na broń, nie wydaje się osobom stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: -skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, - skazanych prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo: przeciwko życiu i zdrowiu, przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia. Komendant Wojewódzki Policji nadmienił, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, przez inny organ lub sąd. Dlatego też, rozpatrzenie sprawy dotyczącej wydania pozwolenia na broń palną myśliwską B. S., jest uzależnione od wyniku postępowania karnego, stąd zasadne jest wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego. Wynik postępowania karnego, zdaniem organu I instancji, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, które pozwoli na ustalenie podstaw, do wydania decyzji w przedmiocie posiadania broni palnej myśliwskiej. B. S., złóżył zażalenie na powyższe postanowienie, wniosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, iż nie jest skazany prawomocnym orzeczeniem Sądu i nie stanowi zagrożenia dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy wspomniane postanowienie. Organ II instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, iż zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa jest zasadne, gdy na przeszkodzie rozpatrzeniu sprawy administracyjnej staje problem prawny (zagadnienie wstępne), od którego rozstrzygnięcia zależy wydanie decyzji w sprawie administracyjnej. Podkreślił, iż ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011r. nr 38, poz. 195), został zmieniony przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem, obowiązującym od dnia 10 marca 2011 r., pozwolenia na broń nie może uzyskać m in. osoba skazana za przestępstwo umyślne. Skoro zatem wobec wnioskodawcy toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, to wynik tego postępowania ma istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, dotyczącej wydania pozwolenia na broń. Komendant Główny Policji uznał, iż wynik postępowania karnego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe zastosowanie norm prawa materialnego. Komendant Główny dodatkowo wskazał, że w myśl przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o broni i amunicji obowiązującego do dnia 10 marca 2011 r., organ Policji odmawiał wydania pozwolenia na broń osobom, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogą użyć broni w celu sprzecznym z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczyło się postępowanie karne o popełnienie takich przestępstw. Według organu, przepis ten, dopuszczał merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy już w przypadku toczącego się postępowania karnego o przestępstwo przeciwko zdrowiu, życiu lub mieniu, ale także w przypadku postępowań karnych dotyczących innych przestępstw, o ile okoliczności ich popełnienia oraz cechy osobowe sprawcy dawały podstawę do obaw, iż może on użyć broni sprzecznie z prawem. Zaznaczono, że nowelizacja przepisu art. 15 ustawy, dokonała zmiany w ten sposób, że jeśli organ Policji ustali, iż przeciwko danej osobie toczy się postępowanie karne, to zasadne będzie zawieszenie postępowania administracyjnego, do czasu rozstrzygnięcia postępowania karnego. Komendant Główny uznał, iż wolą ustawodawcy jest, by osoby, przeciwko którym toczy się postępowanie karne, nie mogły dysponować bronią. B. S. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w stosunku do osób, a co do których toczy się postępowanie karne o przestępstwo umyślne, uzasadnione jest zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania karnego, podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, w nowym brzmieniu, jednoznacznie definiuje krąg osób, co do których organ, może odmówić wydania pozwolenia na broń nie regulując kwestii zawieszenia postępowania. Zatem, zdaniem skarżącego, powyższa wykładnia prowadzi do obejścia przepisów ustawy, które zostały doprecyzowane przez prawodawcę nowelą z dnia 5 stycznia 2011 roku – poprzez wyłączenia z kręgu osób, o których mowa w w/w artykule, osób co do których toczy się postępowanie o popełnienie przestępstwa - a co za tym idzie, organ administracyjny de facto w dalszym ciągu stosuje w tej materii przepisy uprzednio obowiązujące, tyle że pod "pozorem" przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. - naruszenie przepisów prawa procesowego, czyli art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mające istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi zagadnienie wstępne, w postaci toczącego się postępowania karnego przeciwko skarżącemu, które skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego, podczas gdy, przez pojęcie zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa skarżący wniósł o uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 roku i przekazanie sprawy Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W odpowiedzi na skargę organ przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to w dacie jego wydania. Innymi słowy, sądy administracyjne nie orzekają co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontrolują legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie zawieszające postępowanie w sprawie wydania B. S. pozwolenia na posiadanie broni myśliwskiej do celów łowieckich, które organ wywodzi z treści art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W myśl powołanego artykułu postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia czy w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na broń toczące się wobec strony postępowanie karne za przestępstwo umyślne stanowi kwestię prejudycjalną, według ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji w wersji, jaką nadała brzmienie przepisowi art. 15 ust. 1 pkt 6, nowelizacja ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195). Na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery istotne elementy: - zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, - jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, - wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji oraz - istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Ostatni z wymienionych elementów, który formułuje wymóg istnienia zależności, nie ma na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego, określonego charakteru. W ocenie Sądu, przepis art. 97 kpa, wymaga zależności bezpośredniej, ponieważ przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 1999 r. IV SA 7444/97 niepubl.). Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych zależności. Judykatura przyjmuje, że przesądza o niej treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1991 r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz.90 oraz z dnia 22 grudnia 1993 r. SA/Wr 1160/93, ONSA 1995 nr 1, poz. 21). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych (vide. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II - komentarz do art. 97 k.p.a). Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest obowiązany zatem do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie wymienionego przepisu tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego, nie można zaakceptować wyprowadzonego przez organ poglądu, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania pozwolenia na broń, toczące się wobec wnioskodawcy postępowanie karne o przestępstwo z art. 296 a § 1 kk w zw. z art. 65 § 1 kk stanowi kwestię prejudycjalną, dającą podstawę do zawieszenia takiego postępowania. Analiza przyczyn obligatoryjnej odmowy wydania pozwolenia na broń, w świetle ustawy o broni i amunicji, upoważnia bowiem do stwierdzenia, że zostały one określone w art. 15 ust. 1 ustawy. Przepis ten, zawiera wyczerpujący i zamknięty wykaz przesłanek odmowy wydania pozwolenia na broń palną, które wiążą organy administracji publicznej. W ocenie Sądu jest to świadomy i racjonalny zabieg ustawodawcy. Za takim poglądem przemawia zwłaszcza analiza prawnoporównawcza treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy - w brzmieniu sprzed, i po nowelizacji ustawy o broni i amunicji. O ile przed 10 marca 2011 r. pozwolenia na broń obligatoryjnie nie wydawało się osobom, co do których istniała uzasadniona obawa, że mogły użyć broni w sposób sprzeczny z interesem bezpieczeństwa lub porządku publicznego, w szczególności zaś skazanym prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko życiu, zdrowiu lub mieniu albo wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie tych przestępstw, o tyle po nowelizacji tego przepisu, zakres odmownych przesłanek przedmiotowych został jednoznacznie doprecyzowany i podmiotowo zawężony, poprzez nadanie art. 15 ust. 1 pkt 6 brzmienia: "stanowiącym zagrożenie dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego: a) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe, b) skazanym prawomocnym orzeczeniem sądu za nieumyślne przestępstwo: - przeciwko życiu i zdrowiu, - przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji popełnione w stanie nietrzeźwości lub pod wpływem środka odurzającego albo gdy sprawca zbiegł z miejsca zdarzenia." Z zacytowanego powyżej przepisu wynika, że ustawodawca po nowelizacji ustawy, "zrezygnował" z obowiązującej wcześniej zasady, że pozwolenia na broń nie wydaje się również osobom "wobec których toczy się postępowanie karne o popełnienie przestępstw" wymienionych w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Zdaniem Sądu oznacza to, że organy administracji nie mogą zmieniać woli ustawodawcy, w zakresie odmowy wydawania broni poza wyraźnymi przypadkami przewidzianymi w ustawie lub stosowania takich instytucji prawnych, które pozwalałyby na obejście ustanowionych przepisów prawnych. Teza zaprezentowana przez organ II instancji, że do czasu rozstrzygnięcia sprawy karnej, organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie pozwolenia na broń palną, gdyż brak rozstrzygnięcia sprawy karnej, uniemożliwia zastosowania przepisów prawa materialnego, nie ma umocowania w jakimkolwiek przepisie, zwłaszcza w przepisach materialnoprawnych ustawy o broni i amunicji. Dlatego też nie ma podstaw, w ocenie Sądu, do zastosowania instytucji zawieszenia postępowania z przyczyn wskazanych przez organy Policji. Wbrew twierdzeniom organu, nie uzasadnia takiego poglądu również brzmienie art. 19 ust. 1 a, znowelizowanej ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym policja może odebrać broń osobie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego przeciwko której toczy się postępowanie karne o przestępstwo wskazane w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Regulacja ta świadczy o tym, że ustawodawca odrębnie potraktuje osoby, które już posiadają broń, a którym w przypadku toczącego się postępowania o określone w przepisie art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy przestępstwa, można odebrać broń (na czas oznaczony – do trzech lat), od osób ubiegających się o wydanie broni. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy była odmowa wydania pozwolenia na broń w opisanej wyżej sytuacji, to wówczas niewątpliwie kwestia ta znalazłaby odpowiednie odzwierciedlenie w prawie pozytywnym. Zdaniem Sądu, brak ostatecznego rozstrzygnięcia sądu karnego, nie uniemożliwia rozpoznania sprawy administracyjnej tym samym, organy Policji, dokonały naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd uznał skargę za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności wyroku orzeczono na podstawie art. 152, zaś o kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 209 powołanej ustawy.