II FSK 2842/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Antoni Hanusz (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Protokolant Katarzyna Latkowska, po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej R. [...] S.A. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Gl 966/11 w sprawie ze skargi R. [...] S.A. z siedzibą w C. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach z dnia 29 lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Katowicach na rzecz R. [...] S.A. z siedzibą w C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2012 r., I SA/GL 966/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę R. S.A. w C. (następcy prawnego H. S.A.) na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 29 lipca 2011 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych. Z uzasadnienia wyroku wynika, że postanowieniem z dnia 5 października 2010 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS w C. z dnia 27 maja 2010 r. w sprawie obciążenia H. S.A. kosztami egzekucyjnymi. Na postanowienie to spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 18 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/GL 1311/10 oddalił skargę. W celu wyegzekwowania należnych kosztów egzekucyjnych Dyrektor Oddziału ZUS w C. zawiadomieniami z dnia 13 grudnia 2010 r. zajął rachunki bankowe zobowiązanego. Pismem z dnia 23 grudnia 2010 r., zatytułowanym "skarga na czynności egzekucyjne" R. S.A., wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na bezprawność postępowania spowodowaną wygaśnięciem zobowiązania oraz o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 11 maja 2011 r. Dyrektor Oddziału ZUS w C. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wyegzekwowania kosztów egzekucyjnych należnych organowi. Po rozpatrzeniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 29 lipca 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że dochodzone koszty egzekucyjne są wymagalne, a zatem brak jest podstaw do umorzenia postępowania ukierunkowanego na ich wyegzekwowanie. Zaznaczył, że przypadki obligatoryjnego umorzenia postępowania egzekucyjnego wymienia enumeratywnie art. 59 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej: "u.p.e.a.", gdzie w punkcie 2 ustawodawca nakazał umorzenie postępowania egzekucyjnego m.in. gdy obowiązek poddany egzekucji nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. Chodzi tu jednakże o sytuację, kiedy te okoliczności ujawnione zostaną w trakcie czynności egzekucyjnych, a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Podkreślił także, że czynności egzekucyjne, za które organ egzekucyjny naliczył koszty egzekucyjne, bezsprzecznie dokonane zostały w czasie wymagalności należności poddanych egzekucji administracyjnej. W ocenie organu wygaśnięcie dochodzonego zobowiązania nie może skutkować obligatoryjnym umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Wskazał, że zagadnienie kosztów egzekucyjnych regulują art. 64-66 ustawy egzekucyjnej ale żaden z nich nie przewiduje ani przedawnienia tego typu należności, ani nie uzależnia ich poboru od wygaśnięcia zobowiązania, którego one dotyczą. Za niesłuszny organ uznał również zarzut naruszenia art. 32 a ust 1 pkt 7 ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy poprzez uznanie, iż koszty egzekucyjne za czynności prawne dokonane w 2002 r. nie podlegają restrukturyzacji i są wymagalne. Organ podkreślił, że należności tych płatnik nie zgłosił do oddłużenia w stosownym czasie, choć zgodnie z art. 32a tej ustawy koszty egzekucyjne również podlegały restrukturyzacji. Nie wykazując do oddłużenia kosztów egzekucyjnych zobowiązany wykazał brak dbałości o własne interesy finansowe, zwłaszcza że koszty egzekucyjne stanowią znaczną kwotę. Odnosząc się do wnioskowanego w zażaleniu umorzenia dochodzonych kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 e § 1 i § 4a u.p.e.a. wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania przyjętą w art. 15 K.p.a., mającym zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym z odesłania art. 18 ustawy egzekucyjnej, kwestia ta nie może być przedmiotem rozpoznawania w postępowaniu zażaleniowym przez organ II instancji Z kolei w sprawie zarzutu nie rozpatrzenia wniesionej pismem z dnia 23 grudnia 2010 r. skargi na czynności egzekucyjne organ wyjaśnił, że jej przedmiotem mogą być wyłącznie czynności o charakterze wykonawczym, a spółka, mimo zatytułowania wniosku skargą na czynności egzekucyjne, w ogóle nie kwestionowała prawidłowości dokonanych przez organ czynności egzekucyjnych, a jedynie podważała zasadność prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie kwalifikującą się w rozumieniu art. 54 ustawy egzekucyjnej do skargi na czynności egzekucyjne. 2. W skardze do WSA w Gliwicach spółka zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1) naruszenie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego co do należności głównej, pomimo wygaśnięcia obowiązku zapłaty tych należności na skutek przejęcia zobowiązań publicznoprawnych R. S.A. w C., jak również na skutek ich zrestrukturyzowania poprzez zapłatę w wyniku postępowania restrukturyzacyjnego, i jednocześnie naruszenie powyższego przepisu poprzez rozstrzygnięcie na jego podstawie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy przepis powyższy nie ma zastosowania do kosztów egzekucyjnych, a nie w wyniku dokonanych czynności egzekucyjnych; 2) naruszenie art. 32 a ust 1 pkt 7 ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy poprzez uznanie, iż koszty egzekucyjne za czynności prawne dokonane w 2002 r. nie podlegają restrukturyzacji i są wymagalne; 3) naruszenie art. 64e § 1 i § 4a u.p.e.a., poprzez nie umorzenie kosztów egzekucyjnych w sytuacji określonej w pkt 1 i 2 powyżej; 4) naruszenie art. 64c § 6 u.p.e.a. poprzez dokonanie jego wykładni rozszerzającej i przyjęcie, że wskazana w powyższym przepisie norma zakładająca, że koszty egzekucyjne są dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na należność główną powoduje jednocześnie możliwość ich dochodzenia bez względu na wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. 3. Oddalając skargę WSA w Gliwicach wskazał, że kluczowym dla sprawy jest ustalenie czy organ egzekucyjny zasadnie odmówił następcy prawnemu H. S.A. – R. S.A. umorzenia prowadzonego wobec niego postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania kosztów postępowania egzekucyjnego na kwotę 371.829,60 zł. Powołując się na treść art. 64e § 1 u.p.e.a. Sąd podniósł, że instytucja umorzenia kosztów egzekucyjnych zbudowana jest przy zastosowaniu uznania administracyjnego, a zatem organ dysponuje prawem do umorzenia kosztów egzekucyjnych i może, ale nie musi z tego prawa skorzystać. Sądowa kontrola legalności rozstrzygnięć wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydane rozstrzygnięcie zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organ egzekucyjny prawidłowo zebrał materiał dowodowy i rozważył wszelkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia bądź odmowy udzielenia ulgi. Sąd nie ocenia natomiast wydanych postanowień z punktu widzenia ich słuszności. Zdaniem WSA w Gliwicach w badanej sprawie organy egzekucyjne obu instancji dokonały całościowej oceny materiału dowodowego przedstawiając ją w uzasadnieniu obu postanowień. Sąd wskazał następnie na treść art. 64c § 1 i 6 u.p.e.a., z których to przepisów wynika, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego i są dochodzone na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego na tę należność, chyba że przepisy stanowią inaczej. Sąd pierwszej instancji zauważył, że koszty egzekucyjne należne od strony skarżącej powstały w postępowaniu egzekucyjnym wszczętym i prowadzonym zgodnie z prawem, a więc podlegają zaspokojeniu w pełnej wysokości, ponieważ zobowiązany nie przystał na negocjowaną propozycję wierzyciela w zakresie ich obniżenia. Umorzenie zaległości restrukturyzowanych nie może skutkować na gruncie obowiązującego prawa obligatoryjnym umorzeniem kosztów egzekucyjnych. Tytuły wykonawcze obejmujące zaległości składkowe H. S.A. wystawione zostały przez ZUS Oddział w C., czyli wierzyciela krajowego i nie obejmują zobowiązań wymienionych w art. 2 § 1 pkt 8 i 9 ustawy egzekucyjnej. Sąd podkreślił dalej, że wobec H. S.A. nie zostało umorzone postępowanie egzekucyjne, ale umorzone zostało zadłużenie objęte procesem restrukturyzacyjnym, do którego zobowiązany nie zgłosił, pomimo ustawowego uprawnienia, bezwzględnie należnych kosztów egzekucyjnych. Ratio legis art. 32a ust. 1 pkt 7 ustawy o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych prowadzi z kolei do wniosku, że koszty egzekucyjne określone w tym przepisie stanowią odrębną należność publicznoprawną objętą restrukturyzacją na szczególnych zasadach. Bardzo ważne znaczenie ma też art. 32 g w zw. z art. 13 ust. 3 cyt. ustawy zawierający katalog niezbędnych informacji, które przedsiębiorca winien dołączyć do wniosku, w szczególności wskazanie składników majątku proponowanych do przeniesienia na własność a także spis zobowiązań publicznoprawnych proponowanych do objęcia restrukturyzacją na szczególnych zasadach, ze wskazaniem wierzycieli oraz zabezpieczeń tych zobowiązań. WSA podkreślił, że czynności egzekucyjne, za które organ egzekucyjny naliczył koszty egzekucyjne, dokonane zostały w czasie wymagalności należności poddanych egzekucji administracyjnej, jeszcze przed wszczęciem postępowania restrukturyzacyjnego, w trakcie którego mogły być, ale nie zostały umorzone w procesie oddłużeniowym. Nadto wygaśnięcie dochodzonego zobowiązania nie może skutkować obligatoryjnym umorzeniem postępowania egzekucyjnego Podsumowując Sąd zaznaczył, że należności nie podlegające restrukturyzacji, zostały przez zobowiązanego uregulowane wraz z odsetkami za zwłokę, lecz z pominięciem należnych kosztów egzekucyjnych, co, jak słusznie zauważył organ egzekucyjny, jest argumentem świadczącym o ich wymagalności. 4. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca spółka zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie prawa materialnego stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a.", to jest: - art. 59 § 1 pkt u.p.e.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wygaśnięcie dochodzonego zobowiązania nie może skutkować obligatoryjnym umorzeniem postępowania egzekucyjnego, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, - art.32a ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o pomocy publicznej dla przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy (Dz. U. Nr 213, poz. 1800 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że koszty egzekucyjne określone w tym przepisie stanowią odrębną należność publicznoprawną objętą restrukturyzacją na zasadach szczególnych. Ponadto, stosownie do art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku polegające na: - naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej, poprzez to naruszono przepisy: - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania skargi w całości, pominięcie przez Sąd zarzutów wskazanych w skardze i ograniczanie się do zarzutu art. 32a ust.1 pkt 7 ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy, podczas gdy przedmiotem zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, zażaleniu oraz skardze do WSA były także zarzuty oparte na przepisach art. 59 § pkt 2 u.p.e.a., art. 64e § 1 i 4a u.p.e.a. oraz poprzez niuchanie wyjaśnienia podstawy prawnej w wyroku w świetle wyżej przytoczonych zarzutów i twierdzeń wskazanych w skardze, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: nieprzeanalizowanie przez Sąd wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze, pominięcie w uzasadnieniu wyroku ważnych aspektów rozpatrywanej sprawy, co uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z jego oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że wygaśnięcie dochodzonego zobowiązania nie może skutkować obligatoryjnym umorzeniem postępowania egzekucyjnego. Naruszenie przez Sąd wskazanych przepisów polegało na tym, że Sąd oddalił skargę w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia przez organ administracji przepisów podniesionych w skardze, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, konsekwencją czego powinno być uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonych postanowień. W związku z tak sformułowanymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto strona wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 5. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione. Sąd pierwszej instancji uchybił bowiem przepisom regulującym jego postępowanie zawartym w art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z kontrolą zastosowania art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rację ma więc strona skarżąca, iż Sąd kontrolując postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 29.07.2011 roku nie odniósł się do zarzutu skargi i naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 59 § 1 pkt 2 powoływanej ustawy. Sąd administracyjny pierwszej instancji nie dokonał rozstrzygnięcia w granicach sprawy. Treść zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd uczynił przedmiotem rozpoznania badanie legalności działania organu administracji publicznej innej sprawy, to jest umorzenia kosztów egzekucyjnych. Zdaniem sądu kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył dyspozycję normy art. 134 § 1 p.p.s.a. gdyż nie dostrzegł, że spór w badanej sprawie dotyczy wyłącznie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Domagał się tego R. S,A., z powodu wygaśnięcia obowiązku objętego egzekucją, a więc kosztów postępowania egzekucyjnego. Kluczowym dla sprawy nie jest zatem ponowne ustalenie czy organ egzekucyjny zgodnie z prawem odmówił następcy prawnemu H. , to jest R. S.A. umorzenia postępowania egzekucyjnego w celu wyegzekwowania kosztów postępowania egzekucyjnego. Skargę wniesiono na wadliwe zastosowanie przepisu art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd powinien zatem odnieść się wyłącznie do podstaw prawnych, które zastosował Dyrektor Izby Skarbowej w K. odmawiając umorzenia postępowania egzekucyjnego w tym zakresie oraz ich uzasadnienia. Są one wskazane w zaskarżonym postanowieniu i w związku z tym podlegały zbadaniu i ocenie zgodnie z wzorcem normatywnym zawartym w przepisie art. 59 § 1 pkt 2 powoływanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Katowicach naruszył także dyspozycję normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Rozważania stanowiące treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły wybiegać poza zakres sprawy. Sąd nie może bowiem ponownie rozstrzygać o zasadności lub braku zasadności umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego oraz uzasadniać takie stanowisko. W tym zakresie musi on uwzględnić rozstrzygnięcie zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18.07. 2011 roku sygn. akt I SA/GL 1311/10, który uzyskał walor prawomocności. Orzekanie w tej sprawie mogło by prowadzić do nieważności postępowania sądowego i stanowić przesłankę zastosowania normy art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji obowiązany jest zbadać przebieg postępowania zainicjowanego złożeniem przez R. S.A. pisma z dnia 23.12.2010 roku zatytułowanego skarga na czynności egzekucyjne i ocenić zgodność z prawem postanowienia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej w K. w dniu 29.07.2011 roku. Sąd musi ocenić motywy wydanego postanowienia, zbadać czy dokonano prawidłowej wykładni prawa i subsumcji stanu faktycznego oraz czy trafnie wywiedziono skutki prawne. W tym celu Sąd musi właściwie odczytać zarzuty i argumenty zawarte w skardze na postanowienie organu odwoławczego. W związku z tym, że w niniejszej sprawie zbędne jest ponowne badanie zasadności umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego, kontroli Sądu nie powinna zatem podlegać ocena trafności zastosowania przez organy egzekucyjne przepisów art. 64e § 1, art. 64c § 1, art. 64a § 1, art. 64c § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także art. 32 a ust 1 oraz art. 32g ustawy o pomocy publicznej dla przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu dla rynku pracy. Okoliczności stosowania tych przepisów prawnych były bowiem przedmiotem sądowej kontroli zgodności z prawem dokonanej powołanym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 18.07. 2011 roku. Natomiast za nieskuteczne, jako oderwane od istoty badanej sprawy, uznać należy te zarzuty i wywody skarżącego [...], które w zmierzają do ponownego rozstrzygania kwestii restrukturyzacji kosztów egzekucyjnych i restrukturyzacji zobowiązań głównych. Nie można się również zgodzić z zarzutami skarżącego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach naruszył przepisy ustrojowe, to jest art. 1 § 1 i § 2 oraz art.3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd, którego orzeczenie zaskarżono, nie uchylił się od wymiaru sprawiedliwości. Świadczy o tym oddalenie skargi. Badając zaskarżony wyrok poznać można motywy, którymi kierował się Sąd i błędy orzecznicze jakimi obarczony jest badany wyrok. Działania Sądu nie wypełniają w niniejszej sprawie treści wskazanych w skardze kasacyjnej norm ustrojowych. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia w jaki konkretny sposób Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie sprawował wymiaru sprawiedliwości. Nie podaje również na czym polegał brak kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem. Całkowicie niezrozumiały i pozbawiony jakiekolwiek uzasadnienia jest wreszcie zarzut naruszenia art.3 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych regulujący właściwość sądów administracyjnych. Zwalnia to, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. sąd kasacyjny z jego merytorycznego rozpoznania. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji, stosownie do art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 209 p.p.s.a., a także w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).