II GSK 1012/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Monika Tutak - Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Narodowego Centrum Badań i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 399/12 w sprawie ze skargi V. P. Spółki z o.o. w W. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od V. P. Spółki z o.o. w W. na rzecz Narodowego Centrum Badań i Rozwoju 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi V. P. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocenę projektu przeprowadzono z naruszeniem prawa i przekazał protest spółki Narodowemu Centrum Badań i Rozwoju do ponownego rozpatrzenia oraz zasądził na rzecz spółki koszty postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. W dniu 8 kwietnia 2011 r. spółka V. P. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 - Działanie 1.4. wsparcie projektów celowych. W piśmie z dnia 9 maja 2011 r. strona została poinformowana przez P. Fundacje Rozwoju Regionalnego, że wniosek został pozytywnie oceniony pod względem spełnienia kryteriów formalnych w Regionalnej Instytucji Finansującej. Pismem z dnia 18 sierpnia 2011 r. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poinformowała wnioskodawcę, że mimo pozytywnej oceny z uwagi na wyczerpanie środków finansowych w ramach przedmiotowej rundy aplikacyjnej podpisanie umowy nie jest możliwe. Wskutek złożonego przez stronę protestu Narodowe Centrum Badań i Rozwoju ponownie przeanalizowało wniosek o dofinansowanie projektu i w dniu [...] stycznia 2012 r. poinformowało zainteresowanego o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Centrum odniosło się do Kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". Za element "Nowość" przyznało 20 pkt, za element "Wzrost użyteczności produktu" - 8 pkt, zaś za element "Możliwość wdrożenia i opłacalność" - 5 pkt. Łączna suma oceny projektu wyniosła 92 punkty, a w związku z tym, że ostatni projekt umieszczony na liście rankingowej projektów rekomendowanych do dofinansowania uzyskał 93 pkt, to projekt Spółki został umieszczony na liście projektów nierekomendowanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę na powyższą informację stwierdził, że w postępowaniu w sprawie oceny wniosku mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej jako: "u.z.p.p.r."), postanowienia "Regulaminu przeprowadzania konkursu (...)" i "Regulaminu Komisji Konkursowej w ramach działania 1.4 Wsparcie projektów celowych POIG (...)", natomiast w zakresie nieuregulowanym w u.z.p.p.r., z mocy art. 30e, odpowiednio stosowane przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."). Sąd zauważył, że z procedury konkursowej wynika, iż ocenę wniosku przeprowadzono m.in. w oparciu o 10 kryteriów fakultatywnych. W przypadku 9 kryteriów można było otrzymać albo 0 albo ustaloną maksymalną liczbę punktów dla danego kryterium. Wyjątkiem było podniesione w proteście kryterium nr 1 "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". W tym przypadku można było dostać od 0 do 40 pkt. Stosownie do opisu tego kryterium, powyższa punktacja została rozdzielona między trzy elementy, składające się na kryterium. W przypadku wniosku Spółki tymi elementami była "nowość", "wzrost użyteczności produktu" i "możliwość wdrożenia", za które można było otrzymać odpowiednio: 0-20, 0-10 i 0-10 punktów. Każdy element zawierał szczegółowy opis, jakie czynniki należy brać pod uwagę przy dokonywaniu jego oceny punktowej. W ocenie Sądu, charakterystyka elementów kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" jednoznacznie wskazuje, że elementy te faktycznie były podkryteriami oceny merytorycznej wniosku, wchodzącymi w skład tego kryterium. Sąd zauważył, że wniosek Spółki podczas pierwotnej jego oceny pod kątem spełniania powyższego kryterium i podkryteriów otrzymał łącznie 29 punktów, przy czym za "nowość" - 15,33 pkt, za "wzrost użyteczności produktu" - 7,67 pkt, a za "możliwość wdrożenia" - 6 pkt. Po przeprowadzeniu ponownej oceny powyższego kryterium i podkryteriów, ekspert dokonujący tej ponownej oceny uznał zarzuty co do podkryteriów "nowość" za zasadne, proponując przyznanie maksymalnej ilości punktów przewidzianego dla tego podkryterium. Za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące oceny podkryterium "możliwość wdrożenia". Instytucja Pośrednicząca uznała zarzuty zawarte w proteście, jednocześnie przyznając subkryterium "nowość" - 20 pkt (podwyższenie w stosunku do pierwotnej oceny), "wzrost użyteczności produktu" - 8 pkt (podwyższenie w stosunku do pierwotnej oceny), "możliwość wdrożenia" - 5 pkt (obniżenie w stosunku do pierwotnej oceny). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obniżenie przez Instytucję Pośredniczącą liczby punktów za subkryterium "możliwość wdrożenia" z 6 pkt do 5 pkt stanowi rażące naruszenie systemu realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, poprzez niewywiązanie się z obowiązku dokonania oceny merytorycznej wniosku zgodnie z § 8 ust. 4 Regulaminu Komisji Konkursowej, w myśl którego "ostateczna punktacja po autokontroli w danym kryterium nie może być niższa od oceny pierwotnej dokonanej przez Komisję Konkursową". Sąd uznał, że zasada ta, w przypadku kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych", dotyczy nie tylko tego kryterium jako całości, ale z osobna każdego z jego podkryteriów, gdyż faktycznie spełniają one cechy kryteriów. Podkryteria zostały precyzyjnie opisane w przewodniku po kryteriach dla projektów finansowanych w ramach Działań 1.4.-4.1. oraz finansowanych tylko w ramach Działania 1.4., a za każdy z podkryteriów została przyznana odrębna liczba punktów. Również sama Instytucja Pośrednicząca traktowała te podkryteria w istocie jako kryteria, na co wskazuje informacja zawarta w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012 r., gdzie wskazano, że "Instytucja Pośrednicząca przychyliła się do prośby Wnioskodawcy zawartej w proteście i ponownie oceniła oprotestowane kryteria". W ocenie Sądu stanowisko organu naruszyło również przewidzianą w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: "k.p.a.") zasadę zaufania do organów Państwa. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju skargą kasacyjną zaskarżyło ten wyrok w całości. Wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Strona wnosząca skargę kasacyjną, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uwzględnienia skargi, a w konsekwencji do naruszenia art. 3 § 3 p.p.s.a., to jest do dokonania wadliwej kontroli działalności organów oceniających wniosek spółki poprzez: a) zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w wyniku dokonania błędnej wykładni treści § 8 ust. 4 "Regulaminu Komisji Konkursowej w ramach działania 1.4 Wsparcie projektów celowych POIG (...)" poprzez przyjęcie, że w procedurze odwoławczej nie jest możliwe obniżanie oceny punktowej poszczególnych podkryteriów wchodzących w skład kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1, podczas gdy zgodnie z tym przepisem nie jest możliwe obniżanie oceny punktowej odnoszącej się wyłącznie do całego tego kryterium, natomiast możliwe jest obniżanie oceny w stosunku do poszczególnych elementów tego kryterium; błędna wykładnia tej normy doprowadziła Sąd do mylnego przekonania, że "(...) obniżenie przez Instytucję Pośredniczącą liczby punktów za subkryterium <> z 6 do 5 pkt stanowi rażące naruszenie systemu realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013; b) zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. i naruszenie art. 30g u.z.p.p.r., oraz art. 3 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie przez Sąd, że IP dopuściła się naruszenia art. 8 k.p.a., podczas gdy z treści art. 30g u.z.p.p.r. wynika, że w procedurze prowadzonej w trybie u.z.p.p.r., przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania; c) zastosowanie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w wyniku naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na uznaniu przez Sąd, że "(...) sama Instytucja Pośrednicząca traktowała te podkryteria w istocie jako kryteria, na co wskazuje informacja zawarta w piśmie Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2012 r., gdzie wskazano, że <>.", podczas gdy IP użyła w tym piśmie określenia "kryteria" w znaczeniu potocznym a nie normatywnym, to jest nie w takim, jakie jest używane w dokumentach programowych na podstawie których rozpatrywany był protest; Wnoszące skargę kasacyjną Narodowe Centrum Badań i Rozwoju, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 30e u.z.p.p.r., zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię opisu kryterium merytorycznego fakultatywnego nr 1 zawartego w: - załączniku nr 1 do "Regulaminu przeprowadzania konkursu (...)" (część: Kryteria merytoryczne pkt b – fakultatywne tiret 1); - "Przewodniku po kryteriach dla projektów: (...)" (część Kryteria merytoryczne - Kryteria merytoryczne fakultatywne lp. 1 kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych". Błędna wykładnia opisu tego kryterium polegała na uznaniu przez Sąd, że trzy poszczególne elementy składające się na to kryterium to jest: "- nowość", "- wzrost użyteczności produktu", oraz "- możliwość wdrożenia i opłacalność" są również samoistnymi kryteriami, podczas gdy właściwa wykładnia tej normy prowadzi do wniosku, że elementy składowe tego kryterium nie są odrębnymi kryteriami, a tym samym mogą być obniżane przy zachowaniu zasady, że nie może być obniżona ocena całego kryterium. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że kryterium merytoryczne fakultatywne nr 1 jest jedno i przyznaje się za nie jedną, określoną liczbę punktów bez względu na to z ilu elementów, części składowych jest ono de facto złożone. Nie można uznać, że elementy, które tworzą to kryterium stanowią samodzielne kryteria, jak błędnie stwierdził Sąd. Można jednak Sądowi przyznać rację co do tego, że kryterium merytoryczne fakultatywne nr 1 zostało podzielone na podkryteria, z tym zastrzeżeniem, że podkryteria nie są i nie mogą być kryteriami, bowiem zasada z § 8 ust. 4 "Regulaminu Komisji Konkursowej w ramach działania 1.4 Wsparcie projektów celowych POIG (...)" odnosi się wyłącznie do kryterium rozumianego jako całość, więc wyklucza taką możliwość. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną przepis § 8 ust. 4 cyt. wyżej regulaminu wyraźnie stanowi o "kryterium". Gramatyczna wykładnia wyrazu "kryterium" jednoznacznie odróżnia go od wyrazu "element" użytego w "Przewodniku po kryteriach dla projektów: (...)", jak również od używanego przez Sąd wyrazu "podkryterium". Sąd naruszył prawo, ponieważ nie wyłożył omawianego przepisu z zastosowaniem wykładni gramatycznej i użytemu w nim pojęciu przypisał dowolnie wybrane przez siebie znaczenie (co wyraża się w zrównaniu prawnego znaczenia pojęć: "kryterium" i "podkryterium"). Błędna wykładnia wyrazu "kryterium" pozwoliła Sądowi niesłusznie przyjąć, że w wyniku autokontroli IP nie może obniżyć pierwotnie przyznanej punktacji w zakresie podkryterium. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju podniosło, że przepis § 8 ust. 4 cyt. Regulaminu stwarza gwarancję niepogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się, ponieważ nie pozwala na obniżenie pierwotnie przyznanej punktacji w ramach ponownej oceny danego kryterium. Stan faktyczny sprawy ponad wszelką wątpliwość wskazuje, że pierwotnie spółce za kryterium merytoryczne fakultatywne nr 1 przyznano 29 pkt, a po rozpatrzeniu protestu 33 pkt, toteż nie tylko postąpiono zgodnie z prawem, ale także orzeczono na korzyść strony odwołującej się. Zdaniem Narodowego Centrum Badań i Rozwoju zaskarżony wyrok narusza prawo i z tego powodu, że Sąd stwierdził w sprawie naruszenie art. 8 k.p.a., czyli zasady zaufania do organów Państwa, mimo że przepisów k.p.a. w sprawach wniosków o dofinansowanie realizacji projektów z budżetu UE nie stosuje się. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za konieczne odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, bowiem dopiero ustalenie właściwego kontekstu normatywnego pozwoli na ocenę zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Zgodnie z przepisem art. 30a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej jako: "u.z.p.p.r."), umowa o dofinansowanie projektu jest zawierana zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, w odniesieniu do projektu, który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania, oraz którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Nie ma wątpliwości, że alokacji środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów jest w istocie rzeczy kwestią następczą w odniesieniu do pierwotnego wymogu, jakim jest pozytywne przejście wszystkich etapów oceny projektu, co ma pozwolić na jego zakwalifikowanie do dofinansowania. Z treści przepisu art. 30a u.z.p.p.r. wynika, że istotną przesłanką oceny projektu jest zgodność z systemem realizacji programu operacyjnego, który jest dokumentem o charakterze operacyjno-wdrożeniowym (art. 15 ust. 1 u.z.p.p.r.). W rozpoznawanej sprawie znajdują zastosowanie przepisy przyjęte na potrzeby realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007-2013, których stosowanie – niezależnie od ich miejsca w systemie źródeł prawa – musi zapewniać efektywne i zgodne z prawem osiągnięcie celów tego Programu. Odnosząc powyższą zasadę do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, co następuje. Jak wynika to z przepisu § 3 pkt 1 Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Priorytet 1 – Badania i rozwój nowoczesnych technologii, Działanie 1.4: Wsparcie projektów celowych, celem konkursu jest wyłonienie projektów, które w największym stopniu przyczynią się do osiągania celów tego Programu i Działania. W ramach konkursu dokonywana jest formalna i merytoryczna ocena wniosków, przy czym szczegółowe informacje dotyczące merytorycznych kryteriów określane są w "Przewodniku po kryteriach (...)", stosownie podawanym do publicznej wiadomości (zgodnie z cyt. Regulaminem). Kryteria wyboru finansowanych operacji w ramach działań 1.4-4.1 POIG – znajdujące zastosowanie w tej sprawie – zostały wprost określone w Załączniku nr 1, gdzie wyodrębniono kryteria formalne i merytoryczne – wśród nich: obligatoryjne i fakultatywne. Nie może budzić żadnych wątpliwości to, że normodawca określając kryteria fakultatywne zastosował jednoznaczną metodologię, polegającą na stworzeniu zamkniętego katalogu tych kryteriów, niezależnie od ich podmiotowego bądź przedmiotowego charakteru, jak i stopnia szczegółowości. Wśród tych kryteriów określono kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych", którego punktacja w ramach oceny mieści się w przedziale od 0 do 40 punktów. W ocenie Naczelnego Sądu, skoro normodawca nie rozszerzył katalogu kryteriów fakultatywnych w trybie właściwym, a więc poprzez zmianę wskazanego Załącznika nr 1, to organy stosujące prawo związane są postanowieniami tego Załącznika, a próba poszerzania określonych tam kryteriów poprzez zabiegi interpretacyjne, odwołujące się do innych dokumentów przyjętych na potrzeby POIG, musi być oceniona negatywnie, jako naruszająca prawo. W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zinterpretował regulację kryteriów fakultatywnych, poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej owych norm (nie wskazał nawet przy tym jaką metodę wykładni zastosował), nadając im treść odwołującą się do zapisów Przewodnika po kryteriach dla projektów finansowanych w ramach Działań 1.4-4.1, co – jak wyżej wskazano – nie było prawnie dopuszczalne. Z tego względu za zasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni treści Załącznika nr 1 poprzez uznanie, że trzy poszczególne elementy składające się na kryterium "Poziom innowacyjności rezultatów prac badawczo-rozwojowych" , a mianowicie "nowość", "wzrost użyteczności produktu", oraz "możliwość wdrożenia i opłacalność" są również samoistnymi kryteriami fakultatywnymi oceny wniosku. W konsekwencji zasadnie autor skargi kasacyjnej twierdzi, że w sytuacji, gdy elementy składowe omawianego kryterium nie są odrębnymi kryteriami, to ocena punktowa tych elementów może podlegać obniżeniu przy zachowaniu zasady, iż nie może być obniżona ocena całego kryterium – § 8 ust. 4 Regulaminu Komisji Konkursowej w ramach działania 1.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, lata 2007-2013. W świetle powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., co było skutkiem wadliwego zastosowania przepisu § 8 ust. 4 cyt. Regulaminu Komisji Konkursowej. Podzielić należy także zarzut naruszenia przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. w powiązaniu z przepisem art. 30g u.z.p.p.r., bowiem z mocy z przepisu art. 30g u.z.p.p.r. przepis art. 8 k.p.a. nie znajdował w sprawie zastosowania. Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisu art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., co miało być wynikiem naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W treści uzasadnienia tego zarzutu autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji błąd co do ustalonego stanu faktycznego. Ugruntowany jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2012 r., II GSK 85/11). Taka sytuacja w przypadku zaskarżonego wyroku nie zachodzi, co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. bezzasadnym. Z tych wszystkich względów oraz na podstawie przepisu art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a w związku z art. 209 p.p.s.a.