I SA/Wa 1800/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P., J. Z. i T.W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Skarbu Państwa decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] o odmowie potwierdzenia M. P., J. Z. i T. W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości L., woj. [...], składającej się z gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, zabudowanego domem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi. Decyzja Ministra Skarbu Państwa wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. J. W. wnioskiem z [...] grudnia 2008 r., złożonym osobiście 31 grudnia 2008 r. w siedzibie organu, wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawionych przez ojca – S. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości L., pow. [...], woj. [...]. J. W. oraz M. P., J. Z. i T. W. są spadkobiercami repatrianta, co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt [...]. W toku zapoznawania się z aktami sprawy w dniu 11 grudnia 2009 r. J. W. oświadczył, że wniosek składał również w imieniu rodzeństwa (M. P., J. Z. i T. W.) jako ich pełnomocnik, przedstawiając pracownikowi urzędu wojewódzkiego wiadomość tekstową zapisaną w telefonie komórkowym, która potwierdzała udzielenie takiego pełnomocnictwa w grudniu 2008 r. Następnie, w nawiązaniu do tego oświadczenia, przy piśmie z 11 grudnia 2009 r., wnioskodawca złożył m.in. udzielone mu przez rodzeństwo pełnomocnictwa oraz wniósł "o przywrócenie terminu w celu ich złożenia", oświadczając jednocześnie, że składając wniosek działał w imieniu wszystkich spadkobierców repatrianta jako najstarszy z rodzeństwa. Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia pełnomocnictw. Postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Organ odwoławczy ocenił bowiem, że pismo J. W. z 11 grudnia 2009 r. nie jest wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia pełnomocnictw, ale wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożonym przez ww. w imieniu swoich mocodawców. Kierując się tą oceną, Wojewoda [...], potraktowała ww. pismo jako wniosek wszczynający postępowanie w sprawie o potwierdzenie na rzecz M. P., J. Z. oraz T. W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. W. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W następstwie rozpoznania tego wniosku, decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda odmówił potwierdzenia wyżej wymienionym żądanego prawa, wskazując, że wniosek został złożony po upływie terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169 poz. 1418 ze zm., powołana dalej jako: "ustawa zabużańska"). Od decyzji tej M. P., J. Z. oraz T. W., reprezentowani przez J. W. wnieśli odwołanie podnosząc, że pierwotny wniosek o rekompensatę z 30 grudnia 2008 r. złożony został nie tylko w imieniu J. W., ale również w imieniu pozostałych spadkobierców. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzję z [...] lipca 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy zabużańskiej oraz wyjaśnił, że termin składania wniosków o rekompensatę, będący terminem prawa materialnego, w myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy upłynął 31 grudnia 2008 r. Tym samym złożony w imieniu rodzeństwa przez J. W. wniosek z 11 grudnia 2009 r. został wniesiony po upływie terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności. W dalszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie przewidziane w ustawie zabużańskiej ma charakter wnioskowy i jest wszczynane wyłącznie na wniosek strony. Mogą go złożyć wszyscy spadkobiercy repatrianta, bądź każdy z nich z osobna. Przy czym wykluczone jest domniemanie wnioskodawców. Winni oni bowiem wynikać albo wprost z treści żądania, albo z załączonych pełnomocnictw umocowujących do działania w imieniu innych osób aniżeli swoim. Zdaniem Ministra w rozpoznawanej sprawie, w terminie ustawowym wniosek złożył jedynie J. W. (wniosek z 30 grudnia 2008 r.). Wniosek ten w sposób jednoznaczny określał zakres żądania i w żaden sposób nie wynikało z niego ażeby był składany w imieniu innych niż J. W. osób. Nie dołączono również do niego pełnomocnictw ani oświadczeń, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy zabużańskiej. Z akt sprawy wynika zaś, że ww. działał wówczas tylko w imieniu własnym. Konkludując Minister stwierdził, że wniosek z 11 grudnia 2009 r., złożony także przez J. W., ale w imieniu pozostałych spadkobierców repatrianta, wniesiony został z uchybieniem terminu, a to obligowało organ wojewódzki do wydania decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Na decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. P., J. Z. oraz T. W. reprezentowani przez J. W. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik stron, podkreślił, że składając wniosek o wydanie decyzji w sprawie rekompensaty (wniosek z 30 grudnia 2008 r.) czynił to w świadomości i dobrej wierze, że działa w imieniu wszystkich spadkobierców jako najstarszy z rodzeństwa urodzony na dawnych terenach RP i posiadający wszystkie niezbędne dokumenty. Działał przy tym w uzgodnieniu z rodzeństwem, czego potwierdzeniem jest SMS, otrzymany przez niego 30 grudnia 2008 r. od siostry oraz telefoniczne uzgodnienia z bratem. Wskazał przy tym, iż mimo składania osobiści pierwotnego wniosku w siedzibie organu i informowaniu pracownika przyjmującego podanie o posiadaniu rodzeństwa oraz pytania co zrobić aby rekompensatę uzyskali także pozostali spadkobiercy, pouczono go że będzie wezwany do uzupełnienia tego wniosku w ciągu 6 miesięcy. Tym samym nie otrzymał on wówczas niezbędnej pomocy, o której mowa w art. 9 k.p.a., skutkiem czego jest obecna odmowa potwierdzenia rekompensaty na rzecz reprezentowanego przez niego rodzeństwa. Takie działanie organów skarżący uznają za sprzeczne z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przy czym w pierwszej kolejności Sąd z urzędu bada, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując bowiem powyższej oceny Sąd, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani jej wnioskami czy też powołaną podstawa prawną. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd stwierdził, iż w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...], gdyż są ono obarczone kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § pkt 2 k.p.a.. Wydane one bowiem zostały w następstwie rozpoznania pisma, które nie miało waloru podania wszczynającego postępowanie w sprawie. Na wstępie podnieść należy, że przyjęte w art. 61 § 1 k.p.a. rozwiązanie, zgodnie z którym postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, nie oznacza w tym zakresie dowolności organu administracji publicznej. Przepis ten musi być bowiem zawsze interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego Wszczęcie postępowania, które zgodnie z przepisami prawa oparte jest na zasadzie skargowości, wymaga zatem wyraźnego wniosku strony. Wszczęcie takiego postępowania bez wspomnianego wniosku stanowi więc rażące naruszenie ww. zasady. To zaś oznaczać musi, że decyzja wydana w takim postępowaniu obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. - o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.; dalej: "ustawa zabużańska"). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Zasadą zatem jest, że postępowanie w tym przedmiocie wszczynane jest wyłącznie na wniosek podmiotów wskazanych w tej ustawie (repatriantów, ich spadkobierców). W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły potwierdzenia M. P., J. Z. oraz T. W. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej uznając, że skarżący złożyli w tym przedmiocie wniosek, oraz że wniosek ten złożony został po upływie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej. Jako wniosek wszczynający przedmiotowe postępowanie zostało bowiem przez organy potraktowane pismo J. W. z 11 grudnia 2009 r. Tymczasem treść tego pisma w żaden sposób nie uprawnia do traktowania go jako wniosku wszczynającego odrębne postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z inicjatywy ww. spadkobierców S. W. Zważyć bowiem należy, że pismo to było jedynie wyjaśnieniem przez J. W. intencji jakimi kierował się składając wniosek o potwierdzenie tego prawa 31 grudnia 2008 r. Było więc to pismo złożone toku prowadzonego już postępowania administracyjnego, a jego celem było jedynie doprecyzowanie treści złożonego uprzednio wniosku, poprzez wskazanie, że wniesiony on został także w imieniu pozostałych spadkobierców repatrianta i dołączenie do akt sprawy oświadczeń tych spadkobierców oraz udzielonych przez nich pełnomocnictw. Treść tego pisma korespondowała przy tym z ustnymi wyjaśnieniami J. W. złożonymi 11 grudnia 2009 r. w siedzibie organu (vide notatka służbowa k. 139 akt administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości Sądu, że organy administracji publicznej błędnie zakwalifikowały ww. pismo jako wniosek wszczynający postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożony przez M. P., J. Z. oraz T. W. Przy czym tak kwalifikując to pismo uczyniły to w sposób arbitralny i wbrew jednoznacznej jego treści. Arbitralna interpretacja przez organ administracji publicznej treści żądania strony zawartego w podaniu, a tym bardziej modyfikacja tego żądania w sposób skutkujący wydaniem negatywnego dla strony rozstrzygnięcia jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Rolą organów administracji publicznej nie jest bowiem poszukiwanie przyczyn umożliwiających negatywne rozpoznanie podania strony, ale prowadzenie postępowania i dokonywania interpretacji zgłaszanych przez strony postulatów i żądań w sposób, który będzie umożliwiał w pełni realizację ich uprawnień ustanowionych w normach prawa materialnego i zgodny będzie z rzeczywistą intencją strony. Na gruncie procedury administracyjnej powszechnie akceptowane jest wszak istnienie zasady rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść jednostki. Tylko tak ukierunkowane działania organów mogą prowadzić do pełnej realizacji gwarancji procesowych stron i stanowią wyraz respektowania przez organy uregulowanych w kodeksie zasad ogólnych postępowania, w tym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) czy zasady pogłębiania zaufania od organów władzy publicznej ( art. 8 k.p.a.). W tym stanie rzeczy, pismo J. W. z 11 grudnia 2009 r., wraz z załączonymi do niego dokumentami winno być włączone do materiałów postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zainicjowanej pierwotnie złożonym przez niego wnioskiem z 30 grudnia 2008 r. i w ramach tego postępowania, objętego wówczas sygnaturą [...] (przywołaną także w ww. piśmie), ocenione zgodnie z zasadą przyjaznej stronie interpretacji, jako doprecyzowanie tego wniosku, a nie podanie inicjujące odrębne, nowe postępowanie. Tym bardziej, że wbrew temu co twierdzi organ, całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wskazuje jednoznacznie, że pierwotnie złożony wniosek (aczkolwiek podpisany jedynie przez J. W.) został wniesiony wyłącznie w imieniu jednego z czterech spadkobierców repatrianta. Przeczy temu chociażby treść oświadczeń pozostałych spadkobierców załączonych do pisma z 2009 r. jak też sam wnioskodawca. Zważyć przy tym należy, że pierwotny wniosek (z 30 grudnia 2008 r.) złożony został osobiście w siedzibie organu i miało to miejsce w ostatnim dniu terminu do jego zgłoszenia. Zatem obowiązkiem urzędnika przyjmującego to podanie było już wówczas poinformowanie wnioskodawcy, stosownie do art. 9 k.p.a., o konsekwencjach tak zredagowanego podania, by na skutek nieznajomości przepisów nie poniósł on szkody. Zwłaszcza w sytuacji gdy składając podanie J. W. informował pracownika organu, że jego intencją jest również zabezpieczenie interesów rodzeństwa (na okoliczności te powołuje się on w skardze). Z akt nie wynika by obowiązek ten został przez organ dopełniony i to mimo, że do wniosku dołączone zostały dokumenty, które wskazywały, iż wnioskodawca nie był jedynym dzieckiem repatrianta (np. zaświadczenie z 14 sierpnia 1946 r.). Przedstawionym przez pełnomocnika skarżących okolicznościom towarzyszącym złożeniu pierwotnego wniosku organy nie zaprzeczają, ograniczając się jedynie do wskazania literalnego brzmienia tego wniosku. W tej sytuacji uznanie, że obecnie złożone przez niego pismo jest nowym wnioskiem w sprawie rekompensaty, złożonym w imieniu pozostałych spadkobierców, byłoby w istocie przeniesieniem na stronę, negatywnych konsekwencji nie dopełnienia obowiązków organu nałożonych normą zawartą w art. 9 k.p.a., co w myśl zasady praworządności i pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej jest niedopuszczalne. Skoro zatem na gruncie rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do kwalifikowania pisma J. W. z 11 grudnia 2009 r. jako wniosku wszczynającego nowe postępowanie, to uznać należy, że wydane w wyniku jego rozpatrzenia władcze rozstrzygnięcia organów obu instancji naruszają w stopniu rażącym art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskie, a to uzasadnia stwierdzenie ich nieważności, w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.