VIII SA/Wa 1131/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w F. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2010 oddala skargę. 1. K. A. sp. z o. o. z siedzibą w F. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") pismem z [...] listopada 2011 r. wniosła skargę na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ drugiej instancji") z [...] października 2011 r. (nr [...]) utrzymującą w mocy decyzję (nr [...]) Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z [...] czerwca 2011 r. podjętą w wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek decyzji Dyrektora ARiMR z [...] maja 2011 r. uchylającej uprzednią decyzję Kierownika ARiMR z [...] stycznia 2011 r. Przedmiotem tych decyzji było przyznanie skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 w pomniejszonej wysokości. 2.1. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ I instancji szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności na 2010 r. Zadeklarowała działki rolne położone w województwie [...], wnioskując o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach następujących wariantów: - wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) – [...] ha; - wariant 3.1 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach – [...] ha. W trakcie postępowania organ ujawnił nieprawidłowości oraz wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie różnicy dotyczącej sumy powierzchni gruntów rolnych uprawnionych do uzyskania wnioskowanych płatności na wskazanych działkach ewidencyjnych oraz nieprawidłowości dotyczących działek rolnych oznaczonych we wniosku jako działki rolne G, E, M, PP w zakresie powierzchni ich największego spójnego obszaru uprawnionego do płatności ONW. Pismem z [...] września 2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił skarżącą o ustaleniu powierzchni referencyjnej PEG dla działek objętych jej wnioskiem o przyznanie płatności. W odpowiedzi na wezwanie organu skarżąca zmieniła swój pierwotny wniosek. Oświadczyła, że dostosowuje deklarowaną powierzchnię działek zgodnie ze wskazówkami organu ([...] ha). Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Kierownik ARiMR przyznał skarżącej płatność rolnośrodowiskową na 2010 rok w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że płatność została przyznana do powierzchni stwierdzonej w kontroli administracyjnej w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19.01.2009 r. oraz na podstawie złożonej korekty wniosku i pomniejszona ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Wyjaśnił, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana w pierwotnym wniosku wyniosła [...] ha, zaś powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej wynosi [...] ha. Łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów wynosi zatem [...] ha. Różnica pomiędzy pierwotnie deklarowaną powierzchnią działek rolnych oraz powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej wynosi 8,0461%. Zawyżenie powierzchni deklarowanych pierwotnie przez Spółkę gruntów rolnych na potrzeby wnioskowanych płatności stanowiło podstawę do jej pomniejszenia o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę, zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Powierzchnia referencyjna, czyli uprawniona do dopłat, została ustalona przez organ w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w przepisach art. 15, art. 17 oraz art. 26 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. 2.2. Odwołanie od decyzji Kierownika ARiMR złożyła skarżąca i wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej zmniejszenia płatności i przyznanie płatności zgodnie z jej żądaniem. Autor skargi zakwestionował sposób pomiaru powierzchni ewidencyjno – gospodarczej działki rolnej PEG. Podniósł, że w sprawie powinna zostać przeprowadzona kontrola na miejscu celem określenia powierzchni działek. 2.3. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uznał, że stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo. Nie dopatrzył się potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przeprowadzenia kontroli na miejscu. Organ odwoławczy powołał się na korektę wniosku o przyznanie płatności złożoną przez Spółkę i stwierdził, że wystarczające dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zastosowanie systemu kontroli administracyjnej w oparciu o ortofotomapę. Skarżąca nie wykazała zaś, że konieczne było przeprowadzenie kontroli na miejscu. 3.1. W skardze na decyzję Dyrektora ARiMR jej autor za kluczowy dla sprawy uznał fakt, że w 2010 r. Spółka rozpoczęła realizację programu rolnośrodowiskowego i nie posiadała wniosku spersonalizowanego oraz informacji z ARiMR o wielkości obszaru, który może zgłosić (maksymalny obszar kwalifikowany). Organ winien poinformować ją o wielkościach PEG z systemu ewidencji działek rolnych. Uczynił to zbyt późno, a skutki tego opóźnienia przerzucił na Spółkę, przyznając jej pomniejszoną płatność (zastosował sankcję). Zdaniem autora skargi, maksymalny obszar kwalifikowany działek rolnych winien zostać ustalony z uwzględnieniem wyników kontroli na miejscu. Organ natomiast oparł się wyłącznie na pomiarach dokonanych w systemie komputerowym Agencji. 3.2. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie. Powtórzył dotychczas prezentowaną argumentację zarówno co do ustaleń faktycznych, jak też wykładni i stosowania przepisów materialnoprawnych. 3.3. W trakcie rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku w niniejszej sprawie, prokurent Spółki złożył załącznik do protokołu (pismo z [...] kwietnia 2012 r.). Z treści tego pisma wynika, że Spółka popiera skargę. Za bezzasadne uważa pomniejszenie płatności, gdyż organy posiadały wiedzę o powierzchni przedmiotowych gruntów, deklarowaną na potrzeby płatności przez inny podmiot (spółkę cywilną). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 4.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek, o których mowa w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 4.2. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowi między innym art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L. 316.65 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009"). Z treści tego przepisu wynika, że jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Od 15 marca 2010 r. w krajowym porządku prawnym obowiązuje art. 9a ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. Nr 10 poz. 76 ze zm.; dalej: "ustawa o krajowym systemie ewidencji"). Zgodnie z treścią tego przepisu, do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych wykorzystuje się w szczególności: 1) ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami prawa geodezyjnego i kartograficznego; 2) dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) dane z wniosków o przyznanie płatności; 4) wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006. Dodać warto, że w rozpoznawanej sprawie powoływany był przepis art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2009.30.16) ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (dalej: "rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009"). Zgodnie z treścią tego przepisu, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. 4.3. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest zasadniczo bezsporny. Płatność została przyznana Spółce na podstawie jej skorygowanego wniosku (deklaracji rolnośrodowiskowej). Spór koncentruje się na zasadności pomniejszenia płatności w związku z pierwotnym zawyżeniem przez Spółkę o [...] ha deklarowanej powierzchni gruntów rolnych (różnica 8,05%) wykorzystywanych w sposób, uzasadniający przyznanie płatności. Organy przyjęły, że dla przyznania płatności wystarczające były dane ostatecznie deklarowane przez Spółkę oraz wyniki kontroli administracyjnej z zastosowaniem ortofotomapy. Konsekwencją błędów Spółki ujawnionych przez organ I instancji było zaś pomniejszenie płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą przez organ różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. W ocenie Spółki, dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było przeprowadzeniem kontroli powierzchni gruntów na miejscu. Za bezpodstawne uważa pomniejszenie płatności. 5.1. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organy przyznając przedmiotową płatność rolnośrodowiskową przyjęły za podstawę powierzchnię gruntów deklarowaną ostatecznie przez Spółkę ([...] ha), zbieżną z wynikami kontroli administracyjnej. Działały zatem zgodnie z żądaniem skarżącej wyrażonym w jej zmienionym (skorygowanym) wniosku o przyznanie płatności. Spółka pierwotnie deklarowała do płatności [...] ha gruntów. Popełniła zatem błąd, który został wykryty przez organ. Konsekwencją błędu Spółki było zatem pomniejszenie przyznanej jej płatności o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą przez organ różnicę pomiędzy powierzchnią pierwotnie zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli administracyjnej przeprowadzonej z zastosowaniem ortofotomapy. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie znajdował bowiem przepis art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Wykładni tego przepisu organy dokonały w sposób prawidłowy, stosując jego wykładnię językową. Zdaniem Sądu, treść tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Skoro w obrocie prawnym pozostaje skorygowany wniosek Spółki o przyznanie płatności, to znaczy, że na etapie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, w sprawie nie występowały wątpliwości co do powierzchni gruntów. W realiach niniejszej sprawy za wystarczające należało uznać zastosowanie przez organ wyników kontroli administracyjnej, o której mowa w art. 9a ust. 2 pkt 1 ustawy o krajowym systemie ewidencji, a także w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009. W konsekwencji, brak było podstaw do uzupełnienia materiału dowodowego poprzez dokonanie kontroli na miejscu, która przeprowadzana jest wówczas, gdy wystąpią wątpliwości co do powierzchni (PEG). Powtórzyć warto, że w sprawie niniejszej takie wątpliwości nie występowały, o czym świadczy skorygowany wniosek Spółki, zgodny z wynikami kontroli administracyjnej. 5.2. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie należy przyznać chronologii zdarzeń występujących w trakcie postępowania administracyjnego. Spółce doręczone bowiem zostało wezwanie do złożenia wyjaśnień i zawiadomienie o powierzchni referencyjnej, przed złożeniem przez nią korekty wniosku. W świetle art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, obowiązkiem organu było zastosowanie tzw. sankcji, o której mowa w art. 58 akapit pierwszy tego aktu. Skoro bowiem właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach wniosku, to poprawki we wniosku nie są dozwolone odnośnie działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości. Fakt skierowania przez organ w pierwszej kolejności wezwania do Spółki, a dopiero następnie zawiadomienia o powierzchni referencyjnej deklarowanych przez nią we wniosku działek rolnych, w ocenie Sądu nie stanowi uchybienia procesowego, które w realiach niniejszej sprawy mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik. 6. Skoro Spółka zadeklarowała powierzchnię wskazaną przez organ i nie skorygowała ponownie swojego wniosku, to za chybione lub (i) pozbawione istotnego wpływu na wynik sprawy, uznać należy zarzuty skargi. Spółka nie może bowiem obciążać organu negatywnymi konsekwencjami swoich działań. Organy nie mogły działając z urzędu zwiększyć powierzchni (PEG) deklarowanej ostatecznie przez Spółkę na potrzeby płatności. Za chybione uznać zatem należy także te zarzuty skargi, które dotyczą materiałów dowodowych posiadanych przez organy związanych z płatnością z innego postępowania. Powierzchnia gruntów uprawnionych do płatności deklarowana przez Spółkę we wniosku z dnia [...] maja 2010 r. inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie wynosiła [...] ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona przez organ w kontroli administracyjnej wyniosła zaś [...] ha. Tym samym łączna powierzchnia gruntów wykluczonych z płatności wynosi [...] ha. Różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosi więc 8,05%. Powyższe przyznała Spółka korygując swój wniosek. W takiej sytuacji wystąpiła podstawa do pomniejszenia płatności. Uzasadnienia zaskarżonych decyzji są zdaniem Sądu zrozumiałe, a ich wady nie są na tyle istotne, aby te akty wyeliminować z obrotu prawnego. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.