VII SA/Wa 2642/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej G. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2000r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 4 i art. 71 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. nakazał "P." sp. z o.o. przedłożenie inwentaryzacji budowlanej i oceny stanu technicznego dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków produkcyjno-handlowych branży dziewiarskiej na pawilon handlowy branży spożywczo przemysłowej. Decyzją z [...] czerwca 2000 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2000r. Powyższe decyzje zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny o/o we Wrocławiu wyrokiem z 1 kwietnia 2003 roku sygn. akt II SA/Wr 1549/2000. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że legalizowanie samowoli w drodze przedłożenia określonych dokumentów przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie jest możliwe. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 roku o znaku [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ponownie nakazał inwestorowi przedłożenie inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych samowolnie robót oraz ocenę stanu technicznego tych robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego prawem. Decyzją z [...] lipca 2004 roku o znaku [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu [...] udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego, wskazując w uzasadnieniu, że w dniu 30 czerwca 2004 roku inwestor złożył wniosek wraz z wymaganymi decyzją z [...] kwietnia 2004 roku o znaku [...] dokumentami. Decyzją nr [...] z [...] września 2010 roku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji z [...] kwietnia 2004 roku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonanych samowolnie robót oraz oceny stanu technicznego, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał ją w mocy decyzją z [...] lutego 2011 roku. W tym stanie prawnym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku G. W. z 11 maja 2011 roku stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] lipca 2004 roku o znaku [...] udzielającej Firmie P. sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego branży spożywczo przemysłowej w K. przy ul. [...] /działka nr [...] k.m.5/. W uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...] lipca 2004 roku o znaku [...], wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 59 w związku z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawy budowlane, a więc wypełnia pozytywną przesłankę stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ I instancji zauważył, że kwestia możliwości użytkowania obiektu budowlanego była uzależniona od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, iż wydanie właściwych decyzji zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego winno poprzedzać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie dla obiektu w odniesieniu, do którego zaistniały warunki, o jakich stanowi art. 51 Prawa budowlanego. Brak wymaganej prawem decyzji pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, niewątpliwie jest przesłanką do przeprowadzenia właściwego postępowania mającego na celu doprowadzenie samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W niniejszej sprawie okolicznością mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak podał w uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], by o przedłożenie przez inwestora w dniu 30 czerwca 2004 roku wniosku wraz z wymaganymi do dokumentami jako wykonania obowiązku z decyzji z [...] kwietnia 2004 roku o znaku [...]. Organ podkreślił, iż w przypadku rozpoznawania wniosku o pozwoleniu na użytkowanie zachodzi jednak konieczność ustalenia, czy obiekt ten może samodzielnie i bezpiecznie funkcjonować, jednak takich ustaleń organ w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie ujął. Tym samym oparcie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie tylko na podstawie przedłożonych przez inwestora dokumentów bez odniesienia się do ich treści i stanu rzeczywistego powstałego w wyniku wykonanych robót budowlanych pawilonu handlowego było rażącym naruszeniem prawa. Z tym poglądem nie zgodził się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego , który po rozpatrzeniu odwołania K. Sp z o.o. zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] września 2011r. uchylił decyzję [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2011r. nr [...], i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...].07.2004r., Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego badana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego branży spożywczo-przemysłowej stanowiła zakończenie procesu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w budynku, polegających m.in. na: wykonaniu ściany poprzecznej wewnątrz hali od strony południowej, wykonaniu nowego przedsionka i wejścia do budynku, zamurowaniu otworów okiennych w zewnętrznych ścianach podłużnych hali i ocieplaniu tych ścian oraz dociepleniu dachu hali. W dniu 30.06.2004r. inwestor dostarczył organowi wymagane dokumenty, tj. inwentaryzację budynku i zagospodarowania działki oraz ekspertyzę techniczną budynku, opracowane przez inż. M. O. Wynika z nich, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz obowiązującymi normami i przepisami i nie ma przeciwwskazań do kontynuowania w obiekcie działalności handlowej w branży spożywczo-przemysłowej. Obiekt został pozytywnie zaopiniowany przez odpowiednie służby określone w art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. Państwową Inspekcję Sanitarną (decyzja z dnia [...].01.2003r., znak: [...]), Państwową Inspekcję Pracy (pismo z dnia 24.03.2003r. nr ()[...]) oraz Państwową Straż Pożarną (postanowienie z dnia [...].03.2003r., znak: FZ-[...]). Inwestor dostarczył także protokoły badań i sprawdzeń oraz umowy na dostawę mediów. W aktach przedmiotowej sprawy brak protokołu obowiązkowej kontroli, którą zgodnie art. 59 a ust. 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jakkolwiek uchybienie to stanowi naruszenie art. 59 a ust. 1 Prawa budowlanego, to w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie jest to naruszenie o charakterze rażącym, w sytuacji, gdy okoliczności wskazane w art. 59 a ust. 1 i 2 Prawa Budowlanego wynikają z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że obiekt był przedmiotem oględzin organu nadzoru budowlanego, o czym świadczy znajdujący się w aktach protokół z dnia 23.03.2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, że fakt wyeliminowania z obrotu prawnego, w trybie stwierdzenia nieważności, decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...].04.2004r. znak: [...] nakazującej inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przedłożenie określonych dokumentów, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...].07.2004r., znak: [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowego. Okoliczność tak może natomiast stanowić przesłankę wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie , jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżyła G. W. ,która wnosząc o jej uchylenie wskazała, że ustawodawca jednoznacznie w treści art. 59 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane postanowił, że "Właściwy organ wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59b ust. 1.". Natomiast w treści art 59b ust. 1 tejże ustawy wskazał, że "Właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie". Skoro tak to, zdaniem Skarżącej, nie jest dopuszczalnym niejako uznaniowe decydowanie przez właściwy organ czy kontrola taka rzeczywiście jest niezbędna czy też może wystarczającymi do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest jedynie subiektywne "przekonanie" organu, że zobowiązany uprzednio decyzją organu wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do przedłożenia określonych dokumentów, w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, wywiązał się w sposób należyty z nałożonych na niego zobowiązań. Zdaniem skarżącej, gdyby ustawodawca przewidywał w omawianym zakresie przyznanie organowi, przy orzekaniu na podstawie art. 59 ustawy Prawo budowlane, "luzu decyzyjnego" nie formułowałby tego przepisu w tak jasny i kategoryczny sposób, polegający na stwierdzeniu, że kontrola budowy przewidziana w tym przepisie jest obowiązkowa . W kontekście tak ustalonego przez prawodawcę brzmienia prawa nie powinno budzić wątpliwość, iż nie możemy sięgać w rozpatrywanym przypadku do innej wykładni poza elementarną wykładnią językową odnoszoną do rozumienia samego wyrazu "obowiązkowa kontrola budowy". Skarżąca wskazała, iż organ II instancji dopuścił się naruszenie prawa, ponieważ treść art. 59 ust 1 w zw. z art. 55 ust 1 pkt 4 oraz art. 59b pozostaje w jawnej z treścią decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...].07.2004 r., znak: [...], przez proste zestawienie ich ze sobą. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił powyższego stanowiska Skarżącej stwierdzając, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do oceny, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...].07.2004r., znak: [...], w sposób rażący narusza prawo oraz wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Na rozprawie sądowej Skarżąca podtrzymała skargę oświadczając, że nie brała udziału w postępowaniu dot. zezwolenia na użytkowanie pawilonu. Wskazał również na oddziaływanie przebudowanego pawilonu na obiektu przez nią użytkowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ nie można nie podzielić argumentacji strony skarżącej. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., które nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania. O rażącym naruszeniu prawa, w świetle ostatniego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04). Powyższe stanowisko należy również uzupełnić o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1910/09, w którym wskazano, że "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem biorąc pod uwagę obowiązującą zasadę praworządności (art. 6 KPA), godzi się wskazać, iż istotny dla interpretacji przepisu prawa administracyjnego w tym przypadku art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego jest fakt, czy jest on normą typu "norm obowiązujących bezwzględnie - ius cogens" przy czym wskazać należy, ze dyspozvtywność przepisu może mieć miejsce tylko w wypadku wyraźnie dopuszczonym przez ustawę. Podkreślenia przy tym wymaga zasada powszechnego obowiązywania prawa nie tylko w stosunku do obywatela, ale i w stosunku do organu administracyjnego. Mając określone kompetencje i określoną normę prawną organ administracyjny nie "może", lecz "musi" je wykonać, wykorzystując wszystkie dostępne środki i stopniując intensywność tych środków w miarę społecznej potrzeby. Mając więc powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, nie przeprowadzenie obowiązkowej kontroli obiektu, nakazanej przepisem prawa, należy określić jako rażące naruszenie prawa. Faktu tego nie zmienia okoliczność spełnienia wszystkich przesłanek zakreślonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego i przedłożenia przez inwestora ekspertyzy technicznej budynku. Nie wiadomo bowiem w istocie czy rzeczywiście budynek został wykonany zgodnie z przepisami i sztuką budowlaną nawet jeśli inwestor przedłożył wszystkie nizbędne dokumenty, bowiem podlegają one ocenie organu w konfrontacji z dokonanymi oględzinami obiektu. Z tych względów Sąd nie podzielił stanowisko organu odwoławczego odnośnie braku przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie rażącego naruszenia prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Zdaniem Sądu tego rodzaju naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za uznaniem, iż w sprawie tej nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie przez organy obu instancji, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (zob. wyrok NSA z 18.07.1994 r. III SA 535/94 ONSA 1995, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 10.09.1997 r. III SA 1148/96 LEX nr 33822). Naruszenie pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią określonych przepisów prawa jest na tyle poważne, że nie da się go zaakceptować jako rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji państwa.. Reasumując stwierdzić należy, iż organ II instancji w skarżonej decyzji niezasadnie uznał, uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PINB w powiecie [...] z dnia [...].07.2004 r., znak: [...], że decyzja ta mogła zostać wydana z pominięciem obowiązkowej kontroli budowy przez organ właściwy do wydania pozwolenia na użytkowanie, o której mowa w art 59 w zw. z art 59b ustawy prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152 i 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.