II SA/Łd 19/12

Dnia 4 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia za nienależnie pobrane oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 19/12 Uzasadnienie W dniu 9 sierpnia 2005 r. J.B. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła orzeczenie Miejskiego Zespółu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...], z którego wynika, że została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, oraz że wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], przyznał J.B. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 września 2005 r. na czas nieokreślony, w wysokości 144 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...] podwyższył kwotę zasiłku pielęgnacyjnego do kwoty 153 zł miesięcznie. W dniu 22 stycznia 2010 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Ł. informujące, że sytuacja prawna emerytów i rencistów uprawnionych do dodatku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] i przyznał J.B. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005 r. do 31 października 2007 r. Decyzja ta stała się ostateczna. W konsekwencji Prezydent Miasta Ł., decyzją dnia [...], orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane przez J.B. świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r., w wysokości 153 zł miesięcznie oraz o zwrocie ww. nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości 7038 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 1765,57 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.B., podkreślając, że nie wiedziała, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych przyznał jej z urzędu dodatek pielęgnacyjny po ukończeniu 75 roku życia. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Z kolei art. 16 ust. 6 ww. ustawy stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Stosownie zaś do brzmienia art. 30 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. W myśl art. 30 ust. 2 pkt 1 za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Artykuł 30 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi zaś, że kwoty świadczeń rodzinnych, o których mowa w ust. 2, podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów organ odwoławczy stwierdził, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] i wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa. Skoro bowiem art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, to J.B. nie była uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2011 r. W tym okresie pobierała bowiem dodatek pielęgnacyjny. Decyzja orzekająca o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń wraz z ustawowymi odsetkami ustala jedynie wysokość świadczeń podlegających zwrotowi. Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie daje przy tym możliwości odstąpienia przez organ administracji od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J.B.. Podniosła, że w momencie przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego, decyzją z dnia [...], organ znał datę jej urodzenia i wiedział, że w dniu 10 listopada 2007 r. skończy 75 lat i ZUS będzie jej automatycznie wypłacał dodatek pielęgnacyjny. Dlatego zasiłek pielęgnacyjny winien jej być przyznany jedynie do dnia 31 października 2007 r. Skarżąca podkreśliła, że niezrozumiałe jest, dlaczego dopiero w dniu [...] Prezydent Miasta Ł. zmienił swoją decyzję z dnia [...] i przyznał zasiłek do dnia 31 października 2007 r. Stwierdziła, że nie może ponosić konsekwencji bezmyślności organów. Dodała, że w związku ze swoim inwalidztwem nie była w stanie przeczytać i zrozumieć pouczeń zawartych drobnym drukiem. Miała rozległy udar mózgu powodujący ograniczenie kojarzenia faktów, co Ośrodkowi Pomocy Społecznej powinno być dobrze znane. Dodała, że emerytura nie zawsze starcza jej na życie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następ[uje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za nienależnie pobranie świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Nie ulega zatem wątpliwości, że dla oceny legalności decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie, którego podstawą jest spoczywający na organach obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Okoliczność ta wielokrotnie podnoszona była w orzecznictwie sądowym i nie budzi sporów (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10). Zatem ustalenie, że świadczeniobiorca pobrał nienależne świadczenie i jest zobowiązany do jego zwrotu, musi zostać poprzedzone oceną istnienia przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy, osoba pobierająca świadczenie rodzinne musi zostać należycie pouczona o sytuacjach, w których następuje brak prawa do ich pobierania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekające w sprawie organy nie sprostały tym wymaganiom. W niniejszej sprawie nie można bowiem uznać, by skarżąca została należycie poinformowana o przyczynach powodujących utratę prawa do pobieranych świadczeń rodzinnych. A przecież owo pouczenie stanowi warunek sine qua non żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze poglądem wspomniane pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1979 r. sygn. akt II URN 51/80, publ. OSNCP z 1980 r. nr 10. poz. 202, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2006 r. sygn. akt I UK 161/05, publ. OSNP 2007, nr 5-6, poz. 78). Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Aby uznać je za prawidłowe, musi być jasne, czytelne i powinno zawierać wszelkie informacje o obowiązujących zasadach. Nie do przyjęcia jest zaś sytuacja, gdy pouczenie sformułowane jest w taki sposób, że dotyczy wszystkich ewentualnych i hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Zatem pouczenia zamieszczane standartowo na drukach wniosków o przyznanie konkretnego rodzaju pomocy, z którym świadczeniobiorca ma możliwość zapoznania się jedynie w momencie składania wniosku, a które następnie pozostawione są w aktach administracyjnych sprawy lub pouczenia zawarte w decyzjach, lecz dotyczące wszystkich możliwych sytuacji, w odniesieniu do konkretnego świadczenia, nie mogą być uznane za prawidłowe. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy przytaczają jedynie przepis ustawy, bez jakiejkolwiek jego wyjaśnienia. Pouczenie takie, dla większości osób nie posiadających wykształcenia prawniczego, jest bowiem niezrozumiałe, nieczytelne i nie spełnia przedstawionych wyżej kryteriów. Z kolei brak prawidłowego pouczenia oznacza, że osoba pobierająca świadczenia nie ma obowiązku ich zwrotu, choćby nawet z innych źródeł mogła dowiedzieć się o tych okolicznościach (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2005 r., II UK 440/03, publ. OSNPUiSP z 2005 r., nr 18, poz. 291). Wnosząc do Sądu skargę, J.B. zarzuciła organom brak prawidłowego pouczenia o okolicznościach powodujących utratę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Z zarzutem tym należy się zgodzić. Artykuł 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Z kolei art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przewiduje m.in. że dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta ukończyła 75 lat życia. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że na wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego zawarte jest pouczenie, że zasiłek ten nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Niemniej z pouczeniem tym skarżąca mogła zapoznać się jedynie w momencie składania wniosku, a następnie pozostało wraz z samym wnioskiem w aktach sprawy. Pouczenia tego nie zawierała już doręczona skarżącej decyzja z dnia [...], ani też kolejna decyzja ją zmieniająca z dnia [...]. W decyzjach tych zamieszczono jedynie zobowiązanie do powiadomienia organu o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia. Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowane pouczenie, nie precyzujące sytuacji, w których dochodzi do utraty prawa do świadczeń, w istocie pouczeniem nie jest. Pouczenia o dużym stopniu ogólności, jak w niniejszej sprawie, nie mogą zostać uznane za wystarczające. Brak wskazania, kiedy i jakie okoliczności osoba korzystająca ze świadczeń powinna przedstawić organowi w toku pobierania konkretnego świadczenia, powoduje wadliwość pouczenia. Właściwe pouczenie winno być zamieszczone albo w ulotce, z której następnie strona może korzystać w okresie późniejszym, albo w uzasadnieniu decyzji. Przedstawienie stronie do wglądu przepisów regulujących zasady przyznawania świadczeń rodzinnych polegające na możliwości ich lektury na formularzu wniosku, następnie spoczywającym w urzędzie jako część akt sprawy, co do zasady nie wyczerpuje wymogów pouczenia w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV Po 331/08, Lex nr 527565). Takie działania organów uznać należy niewątpliwie za naruszające zasadę praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 6 i 8 k.p.a.). Organy obowiązane są przecież do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Podkreślić należy przy tym, że wymóg prawidłowego pouczenia jest o tyle istotny w sprawach dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych, że świadczenia te w zasadzie przyznawane są osobom w podeszłym wieku, schorowanym, niepełnosprawnym. Treść pouczenia powinna być zatem - co sugeruje skarżąca - dostosowana do możliwości adresata, jego stanu zdrowia, w tym możliwości widzenia i zapamiętywania. Z uwagi zatem na fakt, że udzielone J.B. pouczenie okazało się nieskuteczne, nie sposób przyjąć, że pobierając jednocześnie zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, skarżąca działa w złej wierze. A tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. W wyrokach z dnia 14 grudnia 2009 r., I OSK 826/09, oraz z dnia 27 października 2010 r., I OSK 981/10, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą zatem do uwzględniania przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej, skutkującej w realiach niniejszej sprawy brakiem przesłanek do uznania świadczeń pobranych przez skarżącą za nienależne, co powoduje z kolei niemożność żądania od niej ich zwrotu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. lf