II SAB/Gl 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi K. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. działając w oparciu o art. 42 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) udzielił Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. [...]i pozwolenia na użytkowanie przykościelnych placów postojowych położonych przy ul. [...] w G. Organ ten jednocześnie zobowiązał inwestora do zamknięcia dla ruchu (z wyjątkiem dojazdu do posesji K.C.) drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu [...] położonej wzdłuż granicy z w/w posesją. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], a skargę na to orzeczenie oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 1994 r., sygn. akt SA/Ka 2247/93. Pismem z dnia [...] r. K.C. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wyegzekwowanie decyzji z [...] r. wskazując, że w dniu [...]r. została otwarta dla ruchu droga, która zgodnie z tą decyzją miała być zamknięta. Wniosek ten postanowieniem z dnia [...] Starosta przekazał zgodnie z właściwością Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w W. (dalej zwanego PINB). Po przeprowadzeniu oględzin parafialnej działki nr [...] PINB pismem z dnia [...] r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie budowy miejsc postojowych przy kościele p.w. [...] w G. uznając, że doszło do zwiększenia liczby przykościelnych miejsc postojowych w stosunku do liczby tych miejsc wynikającej z przeprowadzonej w [...] r. inwentaryzacji. Postępowanie to PINB umorzył następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...]. Stwierdził w tej decyzji, że do rozbudowy przedmiotowych placów postojowych doszło w latach [...], a ich realizacja nie narusza ustaleń planu miejscowego, warunków technicznych, a także nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] (błędnie oznaczonej jako postanowienie) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej zwany [...]WINB) decyzja PINB została uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zwrócono uwagę, że w sprawie nie zostały ustalone podstawowe okoliczności dotyczące daty realizacji przedmiotowych robót, a twierdzenia stron są sprzeczne. Drugą decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. umorzył postępowanie prowadzone w sprawie budowy miejsc parkingowych [...] przy kościele [...] w G. ( parcela nr [...]). Decyzją kasatoryjną [...]WINB z dnia [...] r., nr [...], także i to orzeczenie zostało uchylone, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że rozstrzygnięcie organu winno dotyczyć nie całego parkingu [...], a jedynie jego dobudowanej części. Trzecią z kolei decyzją z dnia [...] r., nr [...], PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie wskazując w jej podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Także i to orzeczenie nie utrzymało się w obrocie prawnym bowiem decyzją [...]WINB nr [...], z dnia [...]r. zostało ono uchylone a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...] WINB wskazał w niej, że zakresem decyzji PINB została ponownie objęta budowa całego przykościelnego parkingu [...], którego znaczna część została zalegalizowana prawomocną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...]r. Organ ten stwierdził ponadto, że decyzja oparta na przepisie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie kończy postępowania legalizującego samowolę budowlaną, bowiem postępowanie takie kończy dopiero oparta na przepisie art. 42 tej ustawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, która jest wydawana na wniosek inwestora. Pismem z dnia [...] r. K.C. wniosła do [...]WINB zażalenie na bezczynność PINB w sprawie załatwienia jej wniosku z dnia [...]. dotyczącego wyegzekwowania od Parafii obowiązku zamknięcia drogi dojazdowej biegnącej wzdłuż jej posesji. Wskazała, że w piśmie z dnia [...] r. ponownie wystąpiła do PINB o podjęcie kroków w sprawie "nielegalnego ruchu kościelnego odbywającego się pod oknami jej domu". Mając na uwadze ustanowienie na gruncie kościelnym służebności drogi koniecznej prowadzącej do działek wydzielonych z parceli [...] domagała się ona podjęcia działań prowadzących do oddzielenia w sposób trwały ruch pojazdów zmierzających na parkingi przykościelne od ruchu pojazdów należących do działkowiczów. Postanowieniem z dnia [...] r. , nr [...] [...]WINB uznał wniesione zażalenie za uzasadnione i nakazał PINB załatwienie sprawy do dnia [...] . W następstwie tego rozstrzygnięcia PINB postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], opartym na art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił K.C. jej wniosek w części dotyczącej wyegzekwowania nałożonego na Parafię obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi dojazdowej od ul [...] w G.. W uzasadnieniu tego aktu organ podał, że w jego ocenie właściwym do załatwienia opisanej części wniosku jest sąd powszechny, bowiem w dniu [...] r. Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. [...] w G. ustanowiła bezpłatną służebność drogi po nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], szlakiem o szerokości [...] m, na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...] (obecnie są to działki nr [...]). Następnie własność części działki, na której ustanowiona został służebność drogi koniecznej Parafia przekazała umową darowizny z dnia [...] r. Gminie G.. Także i to postanowienie zostało uchylone postanowieniem [...]WINB z dnia [...] r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy tym razem wskazał, że stanowiący podstawę orzeczenia organu I instancji przepis art. 66 § 3 k.p.a. nie może przesądzać o możliwości realizacji obowiązku nałożonego decyzją, czy też możliwości jego wyegzekwowania. Podkreślił, że w obrocie prawnym aktualnie znajdują się dwie wykluczające się regulacje prawne dotyczące spornej drogi dojazdowej, a to ustanowiona na nieruchomości inwestora służebność drogi koniecznej oraz nałożony na niego decyzją administracyjną obowiązek wyłączenie tej drogi z ruchu. W zaistniałej sytuacji faktycznej PINB winien zatem rozważyć możliwość stwierdzenia wygaśnięcia omawianej części decyzji administracyjnej z uwagi na jej bezprzedmiotowość. Stosując się do tego zalecenia decyzją z dnia [...] r., nr [...], PINB stwierdził w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nr [...] w części zobowiązującej inwestora do zamknięcia dla ruchu (z wyjątkiem dojazdu do posesji K.C.) drogi dojazdowej od ul. [...] do parkingu [...] położonej wzdłuż granicy z w/w posesją. W uzasadnieniu organ wskazał, że po wydaniu tej decyzji doszło do zmiany okoliczności faktycznych sprawy, które spowodowały bezprzedmiotowość we wskazanej części decyzji z [...] r. W pierwszym rzędzie bowiem już w [...] r. należąca do Parafii nieruchomość nr [...] została obciążona na rzecz każdorazowych właścicieli działki nr [...] służebnością drogi koniecznej, a przebieg tej drogi został wyznaczony m.in. wzdłuż działki K.C.. Ustanowienie przedmiotowej służebności uniemożliwiło zatem wyegzekwowanie obowiązku zamknięcia przedmiotowej drogi dla ruchu, za wyjątkiem dojazdu do działki K.C.. Nie bez znaczenia była także zmiana właściciela przedmiotowej działki drogowej, bowiem od Parafii w G. nie można wyegzekwować obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi stanowiącej własność Gminy G.. Organ wskazał wreszcie, że Rada Gminy G. przedmiotowy odcinek drogi zaliczyła do kategorii gminnej drogi publicznej przez co zmieniło się jej dotychczasowe przeznaczenie. Przedstawione okoliczności wskazują zatem, że w interesie społecznym jest zasadne wygaszenie decyzji nr [...] w omawianej części. Odwołanie od tej decyzji wniosła K.C. domagając się jej uchylenia w całości oraz wyegzekwowanie obowiązku nałożonego na inwestora zgodnie z jej wnioskiem z [...] r. W ocenie odwołującej zaskarżona decyzja jest stronnicza i spowoduje pogorszenie jej warunków zdrowotnych i użytkowych. Zarzuciła także jej wydanie z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. oraz zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Zaskarżoną decyzją [...]WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że w sprawie zachodzą dwie przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a to jej bezprzedmiotowość oraz istnienie interesu społecznego. Zdaniem organu bezprzedmiotowość decyzji ma miejsce m.in. w sytuacji gdy nierealna jest możliwość osiągnięcia celu w związku ze zmianą stanu faktycznego. Sytuacja taka miała zaś miejsce w sprawie, bowiem inwestor nie dysponuje już sporną nieruchomością. Zważywszy zaś, że uchwałą Rady Gminy G. Nr [...], z dnia [...] r. przedmiotowa nieruchomość stałą się drogą gminną, to pozostawienie w obrocie omawianej części decyzji z [...] r. pozostaje bez wątpienia w kolizji z interesem społecznym. W skardze K.C. obok żądania uchylenia w całości decyzji [...]WINB postawiła także zarzut bezczynności i przewlekłego prowadzenia przez [...]WINB postępowania w przedmiocie legalności użytkowania obiektu budowlanego, które miało w jej ocenie miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia [...]r. skarga ta wyłączona została do odrębnego postępowania. Uzasadniając skargę na bezczynność [...]WINB i przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ wskazała ona, że postępowanie w sprawie dotyczącej wyegzekwowania od Parafii obowiązku zamknięcia dla ruchu drogi biegnącej przy granicy jej nieruchomości organ usiłował zakończyć pismem z dnia [...]r. Na taki sposób załatwienia jej wniosku wniosła ona skargę do [...]WINB. Odpowiadając na tę skargę organ wyższej instancji uznał ją jednak za niezasadną. Uzasadniając to stanowisko organ powołał się na wszczęcie przez PINB sprawy dotyczącej budowy miejsc postojowych na nieruchomości parafialnej. W sprawie tej, jak się później okazało, pominięta została jednak kwestia zamknięcia dla ruchu drogi biegnącej wzdłuż jej posesji. [...]WINB odpowiadając na jej skargę uznał także, że nie każdy wniosek (interwencja) wymaga załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, bowiem art. 227 k.p.a. dopuszcza także możliwość udzielenia odpowiedzi w formie pisma. W kwestii zaś roszczenia skierowanego pod adresem Parafii organ ten wskazał, że winno ono zostać rozstrzygnięte w drodze cywilnoprawnej, a nie przed organami nadzoru budowlanego. W udzielonej odpowiedzi organ nie wskazał zatem procedur, jakie winny zostać podjęte w celu załatwienia jej żądania. W konsekwencji przez okres [...] roku doszło do bezczynności orzekających w sprawie jej wniosku dotyczącego wyegzekwowania od inwestora nałożonego na niego obowiązku. W dalszej części skargi K.C. podniosła, że w swoich trzech odwołaniach wniesionych od decyzji organu I instancji oraz w kierowanych do [...]WINB pismach z dnia [...] r. i [...] r. poruszała ona kwestię zamknięcia dla ruchu przedmiotowej drogi. W wydanych decyzjach oraz w kierowanych do niej pismach stanowiących odpowiedzi na jej wystąpienia organ za każdym razem pomijał jednak problem zamknięcia drogi. [...]WINB zajął stanowisko w tej kwestii dopiero w postanowieniu z dnia [...] r. wydanym w związku z jej skargą na bezczynność z dnia [...] r. Należy zatem stwierdzić, że gdyby nie jej skarga bezczynność organów trwałaby nadal. Takie działania dowodzą naruszenia przez [...]WINB art. 9 k.p.a. zobowiązującego organy do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Nawet po kilkuletnim pozostawaniu w bezczynności [...]WINB nie czuł się zobowiązany do zachowania ustawowych terminów do załatwienia każdej kolejnej sprawy. Na potwierdzenie tego twierdzenia skarżąca wskazała na liczne przykłady naruszania przez [...]WINB terminów do rozpatrzenia jej skarg, zażaleń oraz odwołań. W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ ten stwierdził, że zarzuty skargi w istocie stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych już w odwołaniu i odniósł się do nich obszernie w uzasadnieniu decyzji. Odnosząc się do zarzutów dotyczących bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania organ ten stwierdził, że w dacie złożenia skargi brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego jego bezczynności, bowiem przez wydanie decyzji z dnia [...] r. zniesiony został stan potwierdzający pozostawanie organu w zwłoce w załatwieniu niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań prawnych w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art.3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Tym samym skoro skarga została wniesiona na bezczynność [...]WINB i przewlekłe prowadzenia przez ten organ postępowania w sprawie legalności samowolnie wykonanych robót budowlanych to należało ją uznać za dopuszczalną. Bezsporne jest także, że skarżąca przed wniesieniem skargi wyczerpała również tryb, o jakim mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Pismem z dnia [...] r. wniosła ona bowiem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. adresowane do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zażalenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez [...]WINB postępowania przedmiocie rozpatrzenia jej odwołania wniesionego od decyzji PINB z dnia [...] r. nr [...]. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w ocenie Sądu mimo jej dopuszczalności jest jednak niezasadna. Stwierdzić bowiem należy, że celem skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ administracji publicznej w bezczynności, czy prowadzenia przez niego w sposób przewlekły postępowania lecz spowodowanie ustania stanu bezczynności (por. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., I SAB/Wa 205/07, [w:] LEX nr 479291). Wskazać należy, że uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny stosuje środki przewidziane w art. 149 § 1 p.p.s.a. Zobowiązuje on w szczególności organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd ma obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym co istotne w postępowaniu toczącym się w sprawach ze skarg na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie zajmuje stanowiska dotyczącego merytorycznej treści rozstrzygnięcia, a ocenia jedynie czy rozstrzygnięcie takie zostało wydane. Tym samym skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, która została wniesiona po wydaniu przez organ orzeczenia o treści wskazanej w przytoczonym przepisie podlegać musi oddaleniu jako nieuzasadniona. W przypadku zaś, jeśli po wniesieniu skargi, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a przed wydaniem orzeczenia przez sąd, organ wyda wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie wówczas postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niekwestionowany przez skarżącą stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi dowodzi, że [...]WINB wbrew jej zarzutowi nie pozostawał w bezczynności czy przewlekle prowadził postępowanie odwoławcze uruchomione wniesionym przez nią odwołaniem od decyzji organu I instancji. Organ ten rozpoznał bowiem, aczkolwiek z naruszeniem terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a., odwołanie wniesione przez skarżącą wydając decyzję z dnia [...] r., nr [...]. Tym samym należało zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zajętym w postanowieniu z dnia [...] r. stwierdzającym brak podstaw do wyznaczenia [...]WINB dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy. Z uwagi na określenie skargi jako wniesionej "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez [...]WINB postępowania" w sprawie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 2007 r., skarżącej przyjdzie wyjaśnić, co następuje. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że pismo w którym domagała się ona wyegzekwowania od Parafii p.w. [...] obowiązku nałożonego na ten podmiot decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. nie wszczynało postępowania egzekucyjnego w sprawie. Postępowanie takie wszczynane jest bowiem, stosownie do art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1967 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. dalej zwanej u.p.e.a.) na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wskazać też trzeba, że organem właściwym do wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie był też [...]WINB lecz PINB w W.. Organ ten w myśl art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a. jest organem egzekucyjnym w sprawach dotyczących egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nałożonych jego decyzją (w tym także nałożonych decyzją wydaną przez organ, po którym przejął on kompetencję do załatwiania spraw określonego rodzaju). Organ ten pełni w postępowaniu egzekucyjnym także jednocześnie rolę wierzyciela, a zatem w przypadku uchylania się zobowiązanego od wykonania nałożonych na niego obowiązków, stosownie do art. 26 § 4 u.p.e.a. przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. W przypadku bezczynności wierzyciela skarżąca mogła natomiast skorzystać z przysługującego jej środka przewidzianego w art. 6 ust. 1a omawianej ustawy. W końcowej części uzasadnienia wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej z dnia [...] r. z uwagi na zawarte w nim niejednoznaczne sformułowania dot. "wycofania w części skargi z dnia [...]. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] WINB w K.". Tak sformułowany wniosek w sytuacji, gdy skarga została wniesiona "na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania" nie mógł skutkować umorzeniem postępowania w trybie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Z tych wszystkich względów Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).