I SA/Wa 245/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I. C. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nr hip. [...] (obecnie [...]) z powodu braku podstawy prawnej do jego wydania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2009 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] nr hip. [...] (obecnie [...]). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym ani też rozważać żadnych innych kwestii, które nie należą do przedmiotu sprawy. Przedmiot postępowania nadzorczego nie obejmuje też "rozpatrywania możliwości wniesienia przez spadkobierców wniosku o własność czasową oraz odzyskanie kamienicy zgodnie z zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r." Zakwestionowana decyzja z dnia [...] października 2009 r., w ocenie Kolegium, nie narusza prawa, zatem brak było podstaw do jej zmiany. Przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek I. C. jest ocena zgodności z prawem orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Inne kwestie nie mogą być przedmiotem rozpatrywania organu orzekającego w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1952 r. jest bezspornie pozbawione podstawy prawnej, ponieważ art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie przewidywał możliwości działania w takiej sprawie przez organ administracji "z urzędu" lecz wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej, czyli dawnego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego. W toku wnikliwie przeprowadzonego postępowania Kolegium ustaliło, że wniosek w trybie dekretu nie został wniesiony przez dawną właścicielkę nieruchomości Z. C. W aktach własnościowych brak jest bowiem takiego wniosku złożonego na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Nie ma w nich też potwierdzenia wniesienia obowiązkowej opłaty manipulacyjnej od złożonego wniosku. Brak jest jakiegokolwiek zapisu o złożeniu wniosku w rejestrze wniosków znajdującym się w dyspozycji Wojewody [...] lub też dowodu potwierdzającego taki fakt z Archiwum Państwowego W. Także wnioskodawczyni I. C. nie uwiarygodniła faktu złożenia przez swą poprzedniczkę prawną wniosku przewidzianego przepisami dekretu. W tym stanie sprawy bezspornym jest, zdaniem Kolegium, zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r. z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Kolegium podniosło, że z akt sprawy wynika, iż powyższe orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu dotychczasowej właścicielce zostało wydane w oparciu między innymi o przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z tym przepisem, organ winien był przyznać dotychczasowym właścicielom na ich wniosek prawo własności czasowej (obecnie wieczystego użytkowania), jeżeli korzystanie z gruntu przez właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z sentencji i uzasadnienia orzeczenia administracyjnego, organ nie działał na wniosek właścicielki nieruchomości – Z. C., ponieważ brak jest w nim nawet wzmianki co do istnienia takiego dokumentu. Nadto orzeczenia nie skierowano do Z. C., lecz do Wydziału Finansowego Terenowego Oddziału Likwidacyjnego w W., który z całą pewnością nie mógł być stroną w sprawie i adresatem decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. C., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 79 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie odniesienia się do twierdzenia organu, że fakt złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie miał miejsca oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne wskazanie ilości wykupionych mieszkań w kamienicy przy ul. [...]. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ten akt decyzji z dnia [...] października 2009 r. w części dotyczącej zwrotu kamienicy przy ul. [...] spadkobiercom, ewentualnie przyznania pełnego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), potwierdza, iż w sprawie administracyjnej naruszono przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższe stanowisko należy na wstępie wyjaśnić, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją dokonano wyłącznie oceny legalności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. Inne zagadnienia, na co zasadnie zwróciło uwagę Kolegium, nie mogły być przedmiotem rozpatrzenia w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym. W szczególności w ramach tego postępowania nie mogło nastąpić wydanie rozstrzygnięcie w przedmiocie "zwrotu kamienicy przy ul. [...] prawowitym spadkobiercom", czy też przyznanie "pełnego odszkodowania", czego oczekiwała skarżąca. W postępowaniu nadzorczym Kolegium było uprawnione i obowiązane jedynie ustalić czy orzeczenie z dnia [...] maja 1952 r. uchybia prawu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności tego aktu. Stąd zarzuty skarżącej w zakresie ustaleń poczynionych przez organ co do ilości wykupionych mieszkań nie mają aktualnie znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Uwzględniając powyższe Sąd wskazuje, iż analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza, iż Kolegium oceniło, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] maja 1952 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, gdyż art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy nie przewidywał możliwości działania urzędu, lecz wyłącznie na wniosek osoby uprawnionej, czyli dawnego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego. Organ nadzorczy ustalił, że stosowny wniosek nie został wniesiony przez dawną właścicielkę nieruchomości Z. C., gdyż w aktach własnościowych brak jest takiego wniosku. Nie istnieje też potwierdzenie wniesienia opłaty manipulacyjnej od takiego wniosku. Brak jest w końcu zapisu o złożeniu wniosku w rejestrze wniosków znajdującym się w dyspozycji Wojewody [...] lub też dowodu potwierdzającego taki fakt w Archiwum Państwowym W. Odmienne stanowisko prezentowane jest przez skarżącą, dla której dowodem potwierdzającym fakt złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej są kopie wniosku z dnia 17 stycznia 1949 r. i pokwitowania wpłaty z asygnacji przychodowej. Kopie te zostały złożone do akt sprawy administracyjnej przy piśmie z dnia 4 września 2008 r. sporządzonym przez I. C. lub F. T. – pełnomocnika strony. Odnosząc się do tej kwestii, która była kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, i jest także istotna dla oceny wydanej decyzji w postępowaniu sądowym, Sąd wskazuje, że czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania administracyjnego i zgromadzone w tym postępowaniu dowody nie przesądzają o trafności żadnego z prezentowanych powyżej stanowisk. Kopie dokumentów złożone do akt sprawy przy piśmie z dnia 4 września 2008 r. nie są kopiami urzędowymi, a więc nie mają charakteru dokumentów urzędowych, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a., a więc ostatecznie nie stanowią jednoznacznego dowodu potwierdzającego fakt złożenia wniosku dekretowego. Zatem w tym zakresie stanowisko skarżącej nie jest trafne. Niezasadne jest jednak także stanowisko Kolegium w takim zakresie, w jakim organ ten uznaje, iż fakt braku jakiegokolwiek zapisu o złożeniu wniosku w rejestrze wniosków może w sposób niezbity świadczyć o niedokonaniu tej czynności. Taki wniosek można byłoby zasadnie sformułować w wypadku niezłożenia opisanych kopii dokumentów. Z powyższego wynika, iż konieczne jest uzupełnienie postępowania dowodowego w zakresie dotyczącym kopii dokumentów odnalezionych przez stronę, to jest przeprowadzenie dowodu, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w celu oceny autentyczności tych kopii. Przeprowadzenie tego dowodu powinno być poprzedzone uzyskaniem od strony szczegółowych wyjaśnień co do okoliczności towarzyszących uzyskaniu przedmiotowych kopii. Strona powinna także wyjaśnić czy kopie dołączone do pisma z dnia 4 września 2008 r. stanowią odnalezione kopie, czy też kolejne kopie powstałe w oparciu o pozostające nadal w posiadaniu strony egzemplarze. Ponadto Kolegium, realizując dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a., przeprowadzi czynności wyjaśniające w zakresie dotyczącym wpisów ujawnionych w pierwszej księdze rejestru wniosków z roku 1949 r., która nie została poddana analizie z uwagi na jej wypożyczenie do bliżej nieopisanej Prokuratury Okręgowej. Ustalenie, iż odnalezione kopie dokumentów powstały przy wykorzystaniu oryginalnych dokumentów, co odnosi się przede wszystkim do wniosku o przyznanie prawa własności z dnia 17 stycznia 1949 r., powinno stanowić podstawę do ustalenia, iż doszło do złożenia wniosku dekretowego. Okoliczność ta powinna być następnie uwzględniona przy ponownej ocenie orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] maja 1952 r. i przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Podsumowując Sąd wskazuje, iż w toku postępowania administracyjnego uchybiono przepisom postępowania poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. I. C. nie kwestionowała sposobu rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym, to jest stwierdzenia przez Kolegium, iż orzeczenie z dnia [...] maja 1952 r. w sposób rażący narusza prawo, ale nie zgadzała się wyłącznie z przyjętą przez organ podstawą faktyczną wydania takiego rozstrzygnięcia. Skarżąca zatem kwestionowała w istocie jedynie stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do tej okoliczności Sąd wskazuje, iż skuteczne podważenie stanowiska organu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji może prowadzić do potwierdzenia wadliwości decyzji, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie wyłącznie jej uzasadnienia. Możliwość uchylenia części decyzji, która wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odnosi się do decyzji podzielnych w znaczeniu przedmiotowym lub podmiotowym, co polega na uchyleniu jednego z rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Pojęcia "części decyzji" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., nie należy utożsamiać z jej składnikiem (elementem) wyszczególnionym w art. 107 § 1 k.p.a. Braki decyzji w tym zakresie nie mogą prowadzić do uchylenia decyzji, przykładowo, w części dotyczącej jej uzasadnienia lub podanej podstawy prawnej. Uchybienia te skutkować mogą jedynie uchyleniem decyzji, a więc faktycznie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Z uwagi na przestawione argumenty, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, nie podziela stanowiska przedstawionego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 października 2004 r. (II SA/Lu 161/04, OSP 2006/2/15) co do możliwości uwzględnienia skargi poprzez uchylenie jedynie jej uzasadnienia. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.