II SA/Gl 955/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci transportującej wodę w miejscowości P. na działkach wg odrębnego wykazu. Pozwolenie to udzielone zostało dla inwestora – S. K., jako prowadzącego działalność gospodarczą PPHU "A". Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina J. W odwołaniu wskazano, że Wójt tej Gminy postanowieniem z dnia [...]r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto postępowanie prowadzone było z pominięciem Gminy, jako strony tego postępowania, podczas gdy sąsiednie nieruchomości znajdują się w jej samoistnym posiadaniu. Zwrócono też uwagę na sprzeciw mieszkańców P., którzy stwierdzili, że inwestycja będzie naruszała ich interesy prawne i faktyczne. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., Nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Organ odwoławczy zasadniczo podzielił argumentację odwołującej się Gminy co do pominięcia w toku postępowania kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zwrócił uwagę, że o toczącym się postępowaniu nie zostały powiadomione wszystkie jego strony. Zarzucił też, że w decyzji nie zostały wymienione działki, na których ma być zlokalizowana inwestycja. Skargę do tut. Sądu na powyższą decyzję Wojewody wniósł S. K., domagając się jej uchylenia w całości. Zarzucił m.in., że niedopuszczalne było rozpoznanie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, wniesionego przez podmiot, który nie ma przymiotu strony. Wskazał, że Gmina J. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani też zarządcą żadnych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przedstawił argumenty na poparcie twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie podlega przeprowadzeniu postępowania środowiskowego. Zwrócił też uwagę, że organ pierwszej instancji po upływie terminu do wniesienia odwołania przez inwestora, stwierdził ostateczność swojej decyzji, co świadczy o tym, ze organ ten nie traktował Gminy J. za stronę postępowania. W jego ocenie zaskarżoną decyzją naruszono przepisy postępowania: 16 § 1, art. 134 i art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto przepisy prawa materialnego: art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Na skutek powyższej skargi, Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...]r., działając na zasadzie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił swoją zaskarżoną decyzję z dnia [...]r. oraz orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do zarzutu inwestora, że Gmina J. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Podzielił też pogląd, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem zawsze bądź potencjalnie oddziałującym negatywnie na środowisko, a zatem brak było podstaw do żądania przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organ wskazał ponadto, że uwzględniając skargę i uchylając własną decyzję rozpoznał jednocześnie odwołanie, które wszczęło postępowanie. Skargę na tę decyzję wniosła do Sądu Gmina J. Zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nie uznanie jej za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, art. 35 Prawa budowlanego w zakresie wymogów ochrony środowiska oraz art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała na podobne argumenty, jakie wcześniej podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności podniosła, że działki drogowe nr "1", "2" i "3" znajdują się w jej samoistnym posiadaniu. Działki te znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, co winno skutkować uznaniem Gminy za stronę postępowania po myśli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia obszernie wywiedziono, że wbrew twierdzeniom inwestora oraz organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć, które mogły być poddane procedurze środowiskowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...]r. inwestor, jako uczestnik postępowania, wniósł o odrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego po stronie skarżącej, względnie o jej oddalenie, jako pozbawionej podstaw prawnych. Uzasadniając swoje stanowisko uczestnik postępowania przywołał już wcześniej prezentowane przez siebie argumenty tak w toku postępowania, jak i w skardze na decyzję z dnia [...]r. Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania podtrzymała wniosek o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji przedstawionej w piśmie z dnia [...]r. Dodatkowo wskazała, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja spełnia oczekiwania inwestora. Podała też, że przedmiotowa inwestycja została w całości zrealizowana. Na marginesie wskazać jeszcze przyjdzie, że postępowanie zainicjowane przed tut. Sądem na skutek skargi wniesionej przez inwestora na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r., zostało zawieszone postanowieniem Sądu z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn.. akt II SA/Gl 766/11, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z odmiennych przyczyn aniżeli te, które zostały w niej wskazane. Wskazać na wstępie przyjdzie, że sądy administracyjne dokonując kontroli zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że bez względu na postawione w skardze zarzuty i wnioski, sąd administracyjny jest uprawniony do dokonania z urzędu kontroli zaskarżonego aktu bądź czynności pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Dokonując w takich granicach kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Taka z kolei sytuacja powodowała konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Zaskarżona decyzja jest decyzją szczególną, albowiem wydana została w trybie tzw. autokontroli. Ten szczególny tryb uprawnia organ do zastąpienia sądu administracyjnego w rozpoznaniu skargi. Tryb ten wymaga jednocześnie, aby wydana decyzja autokontrolna spełniała najwyższe standardy stosowania prawa tak, aby w jej rezultacie nie było już potrzeby dalszej kontroli sądowoadministracyjnej. Przypomnieć zatem wypadnie, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Organ jest przy tym zobligowany precyzyjnie wskazać na konkretne naruszenie prawa, które miało miejsce w ramach zaskarżonego działania. Ma to istotne znaczenie z punktu widzenia późniejszego ewentualnego dochodzenia przez adresata tej działalności odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu dopuszczenia się przez organ rażącego naruszenia prawa (zob. szerzej: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2011, str. 295 i n.). Słusznie też zwraca uwagę organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że uchylając swoją dotychczasową decyzję w trybie autokontroli, winien jednocześnie wydać rozstrzygnięcie na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontroli zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji, stwierdzić przyjdzie, iż narusza ona przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. W szczególności w zaskarżonej decyzji nie zostało określone, czy poddana kontroli decyzja z dnia [...]r. wydana została bez podstawy albo z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest obligatoryjnym elementem każdej decyzji autokontrolnej. Oznacza to, że organ wydając taką decyzję musi w niej zamieścić to rozstrzygnięcie bez względu na to, czy będzie ono stwierdzać pozytywnie, czy negatywnie wystąpienie jednej ze wskazanych w omawianym przepisie przesłanek. Już samo to uchybienie uzasadniało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, wydając decyzję w trybie autokontroli organ jednocześnie rozpoznać winien odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji organ uczynił to poprzez orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, a więc wydał w tym zakresie decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z dokonanymi przez organ ustaleniami stanowiącymi zasadnicze motywy wydania zaskarżonej decyzji. Otóż takim zasadniczym motywem było stwierdzenie, że skarżącej Gminie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skoro do takiego przekonania doszedł organ odwoławczy, to konsekwencją winno być uznanie, że Gmina J. nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, organ odwoławczy winien był to stwierdzić orzekając o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA z 1999 r., Nr 4, poz. 119). Wyjaśnienia wymaga także, w świetle stwierdzenia przez inwestora, że zaskarżona decyzja spełniała jego oczekiwania, iż naruszenie przez organ art. 138 § 1 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sytuacji bowiem, gdyby zaskarżone rozstrzygnięcie pozostało w obrocie prawnym, to oznaczałoby, że decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna dopiero w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. z dniem [...]r. W sytuacji natomiast umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony, decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia od niej odwołania przez podmioty, którym przymiot strony przysługiwał. Wówczas za prawidłowe należałoby uznać stwierdzenie przez Starostę ostateczności jego decyzji z dniem [...]r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, stwierdzić przyjdzie, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżącej Gminie przysługiwał przymiot strony w sprawie o pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pomijając w tym miejscu okoliczność, czy wskazywane przez skarżącą działki znajdują się w obszarze oddziaływania, czy też nie, stwierdzić należy, że skarżąca nie spełnia podmiotowych przesłanek do bycia stroną w tym postępowaniu. Skarżąca nie jest bowiem ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani też zarządcą tych działek. Nie zostało co prawda zbadane w toku postępowania, czy skarżąca jest, jak sama twierdzi, samoistnym ich posiadaczem, jednak to ustalenie pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy. Gdyby nawet skarżącej przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do tych nieruchomości, to i tak nie wykazała ona, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko zarówno organu odwoławczego, jak i uczestnika postępowania. W związku z powyższym przyjmując, że Gmina J. nie była i nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia [...]r., bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają dalsze zarzuty skarżącej pod adresem tak zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji. Brak przymiotu strony powoduje bowiem, że odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji nie mogło zostać merytorycznie rozpoznane, a tym samym nie jest możliwa w tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna w niniejszym postępowaniu. Sąd uznał też za nieuzasadniony wniosek uczestnika postępowania o odrzucenie skargi z powodu braku interesu prawnego po stronie skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew bowiem temu poglądowi, skarżącej Gminie przysługuje legitymacja skargowa w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja uchylała bowiem decyzję, która wydana została na skutek rozpoznania odwołania skarżącej. Jakkolwiek rozpoznanie odwołania nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa, co zostało wyżej wykazane, to jednak adresatem obu tych rozstrzygnięć była również skarżąca. To z kolei sprawia, że skarżąca miała interes prawny w zaskarżeniu decyzji w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a interes ten przejawiał się w możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej ustalenia w zakresie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał za wadliwą zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co spowodowało konieczność jej uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy od skargi. Jeżeli chodzi o dalszy tok postępowania, to wskazać przyjdzie, że z uwagi na fakultatywny tryb wydawania decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., od woli organu odwoławczego zależeć będzie, czy ponownie wyda decyzję w tym trybie. W świetle powołanego przepisu brak jest przeszkód, aby po raz kolejny skorzystać z przewidzianego w nim trybu autokontroli. Jedynym ograniczeniem są ramy czasowe, albowiem wydanie takiej decyzji może nastąpić jedynie do dnia rozpoczęcia rozprawy. Chodzi przy tym oczywiście o rozprawę w sprawie ze skargi na decyzję poprzedzającą wydanie decyzji autokontrolnej, a więc na decyzję organu odwoławczego z dnia [...]r. Sprawa ta zawisła przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 766/11 i obecnie jest zawieszona do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. Jeżeli organ odwoławczy zdecyduje się na ponowne wydanie decyzji autokontrolnej, to weźmie pod uwagę wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności. W szczególności uchylając swoją decyzję z dnia [...]r., umorzy postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji orzekając po myśli art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zawrze też w swoim rozstrzygnięciu orzeczenie przewidziane w zdaniu drugim art. 54 § 3 p.p.s.a. Jeżeli natomiast organ odwoławczy nie zdecyduje się na ponowne wydanie decyzji autokontrolnej, wówczas, po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, podjęte zostanie postępowanie w sprawie II SA/Gl 766/11, a decyzja z dnia [...]r. będzie przedmiotem kontroli przez tut. Sąd.