II SA/Rz 68/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 68/12 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") z [...].10.2011 r. nr [...] uchylająca własną decyzję z [...].09.2011 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...].06.2011 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji budowy bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nr [...] na działce nr [...], obręb [...] powiat [...], i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach: Decyzją z [...].06.2011 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy wobec uchylenia poprzedniej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...].08.2010 r. nr [...] przez SKO decyzją z [...].11.2010 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił dla spółki A. Sp. z o.o. z/s w [...] lokalizację inwestycji celu publicznego pn. "Stacja bazowa telefonii komórkowej projekt [...] na działce nr 937, obręb [...] powiat [...]", przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn.zm.; dalej "K.p.a.") oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej "Upzp"). Decyzja zawiera załącznik graficzny oraz analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z treścią decyzji wieża wolnostojąca ma mieć 55,5m wysokości, zawierać 6 anten sektorowych na wysokości 52 m, 4 anteny radiolinii na wysokości 49,00 i 49,50m, kontener technologiczny u podstawy wieży z wyposażeniem nadawczo-odbiorczym, a teren wokół powinien być ogrodzony. Inwestora zobowiązano do uwzględnienia przy realizacji inwestycji warunków obowiązujących na terenie położonym w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, funkcjonującego na mocy rozporządzenia nr 66 Wojewody [...] z dnia 28 czerwca 2005 r. (Dz.U.Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), uwag i wymogów jednostek opiniujących i uzgadniających, warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej oraz warunków wynikających z przebiegu istniejącej sieci. Polecono, aby projekt budowlany sporządzono z uwzględnieniem uzasadnionych interesów osób trzecich, a zamierzenie inwestycyjne nie powinno powodować ograniczeń dostępu do drogi publicznej, i korzystania z innej infrastruktury, uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby. Z uzasadnienia decyzji wynika, że planowana inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko i przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a pola elektroenergetyczne o wartościach wyższych od granicznych nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkiwania ludzi. Projekt decyzji przygotował uprawniony urbanista, uzyskano wymagane uzgodnienia, a planowana inwestycja jest zgodna z przepisami. Teren zaś, zgodnie z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], przeznaczony jest pod budownictwo mieszkaniowe i usługi. Po rozpatrzeniu odwołania J. F. SKO decyzją z [...].09.2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 K.p.a. oraz art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 177 ze zm.; dalej "Upzp") utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w tym z przepisami Upzp, a postępowanie administracyjne przeprowadzono z zachowaniem wymogów ustawowych. Planowana inwestycja jest dopuszczalna na wskazanym terenie i stanowi cel publiczny, w rozumieniu art. 6 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne było ustalenie lokalizacji inwestycji w drodze zaskarżonej decyzji. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, i że inwestycji tej nie można zakwalifikować do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja nie jest również zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Projekt decyzji sporządziła uprawniona osoba i uzyskano niezbędne pozytywne uzgodnienia. W tych okolicznościach w ocenie SKO nie można było odmówić wydania zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja ta jest zgodna z wymogami określonymi w art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się J. F., wnosząc za pośrednictwem SKO skargę sądowoadministracyjną, w której domagał się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił, że przedmiotowa inwestycja nie została wymieniona w katalogu celów publicznych, na które zwróciło uwagę samo Kolegium cytując przepis art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wyciągnęło błędne wnioski dochodząc do odmiennej kwalifikacji. Podnosi też, że inwestycja będzie realizowana wbrew woli mieszkańców, organy nie uwzględniły ponadto, że na terenie inwestycji istnieją gniazda lęgowe ptaków drapieżnych, do których nie odniesiono się w opracowaniu przygotowanym dla potrzeb sprawy. Decyzją z [...].10.2011 r. nr [...] SKO, działając na podstawie art. 54 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) oraz art. 138 §1 K.p.a. i art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 54 Upzp uchyliło zaskarżoną decyzję z [...].09.2011 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z [...].06.2011 r. przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium uznało słuszność zarzutu J. F. dotyczącego omyłkowo powołanego przepisu art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy powinien to być przepis art. 6 pkt 1 tej ustawy. Ponadto w ocenie organu odwoławczego Wójt Gminy [...] nie odniósł się do zarzutu skarżącego związanego z ochroną gniazd lęgowych ptaków drapieżnych na terenie planowanej inwestycji i nie zbadał, że inwestycja budzi sprzeciw wszystkich mieszkańców, czy tylko niektórych z nich. W dalszej jednak argumentacji Kolegium opowiada się za dopuszczalnością zamierzenia inwestycyjnego jako inwestycji celu publicznego, przedstawiając w tym zakresie argumentację tożsamą z zaprezentowaną w uchylanej decyzji z [...].09.2011 r. Organ odwoławczy skonstatował, że pomimo zgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61, art. 63 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp skargę J. F. należało uwzględnić na podstawie art. 54 §3 P.p.s.a. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się spółka A. Sp. z o.o. z/s w [...], reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego, wnosząc skargę sądowoadministracyjną. Zarzuca w niej naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 54 §3 P.p.s.a. w zw. z. art. 24 §1 pkt 5 K.p.a. przez ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w trybie autokontroli przez ten sam organ kolegialny w tym samym składzie osobowym, art. 54 §3 P.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi przy modyfikacji wniosków i zarzutów skargi, art. 138 §2 K.p.a. przez jego zastosowanie, kiedy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym, art. 107 §1 i §3 K.p.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, i nieokreślenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy, a także nie przytoczenie treści i brak wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, art. 7, 77 §1, art. 80 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i nie działanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do władzy publicznej. Podniesiono także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 56 Upzp przez nie ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego Spółki, mimo że zamierzenie inwestycyjne A. jest zgodne z przepisami odrębnymi. W motywach skargi dodano, że wydanie skarżonej decyzji przez SKO w składzie osobowym jak decyzji z [...].09.2011 r. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, dlatego z tego powodu skarżona decyzja powinna zastać uchylona przez Sąd Administracyjny. W ocenie skarżącej Spółki stanowisko to potwierdza Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15.12.2008 r. sygn. akt P.57/07, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19.04.2010 r. II OSK 688/09. Ponadto Kolegium, pomimo żądania J. F. ograniczającego się do uchylenia decyzji organu II instancji, uchyliło również decyzję Wójta Gminy [...]. Natomiast wobec braku przesłanek z art. 138 §2 K.p.a. Kolegium powinno utrzymać decyzję Wójta Gminy [...] w mocy, uchylając ją naruszyło zasadę dwuinstancyjności i szybkości postępowania. Nie określenie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy przez organ I instancji uzasadnia w ocenie strony skarżącej tezę, że okoliczności takie nie zaistniały. Podkreślono też, że argumenty J. F. o sprzeciwie mieszkańców na realizację inwestycji oraz rzekome występowanie siedlisk ptaków nie mogły stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a SKO nie wykazało niezgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi. Tym samym niewłaściwie polecono organowi I instancji przeprowadzenie dowodów na okoliczności, które nie mogłyby stanowić podstawy odmowy wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd rozpoznają skargi w granicach danej sprawy, stosując prawem przewidziane środki w celu usunięcia naruszenia prawa, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Skarga Spółki A. Sp. z o.o. podlega uwzględnieniu. Zarzut naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. jest częściowo zasadny, jednak w ocenie Sądu nie ze względu na naruszenie samego art. 54 § 3 p.p.s.a. Wskazany przepis jednoznacznie wskazuje jakie działania może podjąć organ w ramach autokontroli własnego rozstrzygnięcia objętego skargą. Z treści art. 54 § 3 p.p.s.a. wynika, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ jednoznacznie stwierdza, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że warunkiem skorzystania z uprawnienia autokontrolnego jest uwzględnienie skargi w całości, co musi oznaczać, że organ za zasadne przyjmuje zarówno zarzuty, wnioski, jak i wskazaną w niej podstawę prawną. Skutkiem takiego działania ma być nie tylko uchylenie objętej skargą decyzji ale ostateczne orzeczenie co do istoty sprawy albo umorzenie postępowania. Stanowisko takie nie budzi zastrzeżeń zarówno w judykaturze i doktrynie. Inny sposób orzekania, a więc przyjęty przez SKO może być tylko wyjątkowo dopuszczony, jeżeli w skardze strona wyraźnie żąda uchylenia skarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego orzekania. W rozpoznawanej sprawie skarga J. F. zawiera tylko żądanie uchylenia skarżonej decyzji, a nie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, zatem SKO wyszło poza żądanie skargi, co nie jest jej uwzględnieniem w całości, o jakim mowa w art. 54 § 3 p.p.s.a. Dodatkowo należy wskazać, że Kolegium naruszyło treść przepisu w ten sposób, że nie zastosowało jego dyspozycji i pominęło nakaz wynikający ze zdania 2 przepisu. Zważyć należy, że SKO orzekało w chwili, gdy treść art. 54 § 3 p.p.s.a. była zmieniona na skutek art. 14 pkt 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. nr 34, poz. 173). Zmiana ta weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. Po tej dacie orzekając w ramach autokontroli należy jednocześnie stwierdzić, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Skarżona decyzja takiego orzeczenia nie zawiera, czym narusza treść art. 54 § 3 p.p.s.a. zdanie drugie, nie zawierając tam wskazanego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.