III SA/Gd 174/12

Dnia 4 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział [...] na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego [...] z dnia 4 stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji z operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismami z dnia 29 września 2011 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. - Inspektorat w K. złożył do Starostwa Powiatowego w K. siedem wniosków, w których domagał się udzielenia z "ewidencji nieruchomości" informacji dotyczących numerów ksiąg wieczystych ustanowionych dla nieruchomości, będących własnością lub w użytkowaniu wieczystym dłużnika i jego współmałżonka - współwłaściciele, współużytkownicy wieczyści danej nieruchomości, położenie nieruchomości. We wnioskach dokonano oznaczenia podmiotu, którego dotyczyć ma żądana informacja. Jako prawną podstawę żądania wskazano art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 19 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz.1954 ze zm.) w związku z art. 26 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz art. 24 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Postanowieniem z dnia 16 listopada 2011 r. Starosta, powołując przepisy art. 217 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej określane jako k.p.a. oraz art. 24 ust. 5 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) odmówił udzielenia żądanych informacji. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że wnioskujący nie spełnił przesłanki określonej w art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Z wniosków wynika, że wymagane dane mają służyć ustaleniu nieruchomości dłużników, a tym samym mają być wykorzystywane w prowadzonych przeciwko nim postępowaniach egzekucyjnych. Wnioski świadczą o istnieniu po stronie wnioskodawcy interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, czyli opartego na normie prawa materialnego w uzyskaniu urzędowego potwierdzenia informacji. Ewidencja gruntów zawiera informacje o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Do tych ostatnich należą, zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy, informacje dotyczące: - właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne i prawne, których władaniu znajdują się grunty lub ich części, - miejsca zamieszkania lub siedziby w/w osób. Jawnością objęte są jedynie dane przedmiotowe, a informacji o nich udziela się odpłatnie na żądanie zainteresowanych bez konieczności wykazywania interesu prawnego. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu żądanych danych. Wykazał jedynie swój interes faktyczny przekładając wniosek potwierdzający prowadzenie egzekucji. Przepis art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji umożliwia pozyskanie informacji w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia egzekucji przez organ egzekucyjny. Jednak mając na uwadze art. 19 § 4 ustawy, Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Art. 26 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) umożliwia występowanie z wnioskiem o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości dłużnika zalegającego z opłatą należności z tytułu składek, ale jako źródło pozyskania informacji o nieruchomościach dłużników podaje oświadczenie dłużnika o nieruchomościach oraz przysługujących mu prawach majątkowych, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Interes poszukującego zaspokojenia wierzytelności chroni art. 758-912 k.p.c. Na jego podstawie wierzyciel ma prawo przeprowadzić egzekucję z majątku oraz zażądać od dłużnika ujawnienia wykazu majątku. Ujawnienia majątku dłużnika wierzyciel może domagać się w postępowaniu przed sądem powszechnym. Takie stanowisko potwierdza treść wyroku NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 560/06. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G., Inspektorat w K. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i udzielenia informacji zgodnie z wnioskami ZUS-u. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono, że wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 217 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy udzielanie informacji z ewidencji gruntów i budynków samodzielnie i wyczerpująco uregulowane jest w art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, - naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez jego błędną interpretację polegającą na bezzasadnej odmowie udzielenia informacji pomimo faktu, że interes prawny Dyrektora ZUS-u - organu egzekucyjnego, będącego jednocześnie wierzycielem, wynika z przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z dnia 13 października 1998 r. - naruszenie art. 36 § 1 i § 2 w zw. z art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego interpretację, skutkującą odmową udzielenia informacji niezbędnej w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pomimo, iż przepis ten wyraźnie nakłada taki obowiązek na organ ewidencyjny - rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w drodze postanowienia, a winna nastąpić w drodze decyzji zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że wnioskodawca legitymuje się jedynie interesem faktycznym dążąc do uzyskania informacji o majątku dłużników. Z wniosków wynika jednoznacznie, że uzyskane dane mają być wykorzystane w prowadzonych postępowaniach egzekucyjnych. Organ wskazał, że udostępnianie informacji zawartych w operacie ewidencyjnym zostało uregulowane art. 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy tego artykułu uprawniają do udostępnienia informacji, zawierających dane osobowe, organom administracji publicznej realizującym zadania publiczne związane z gruntami, budynkami i lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis. Z uwagi na treść art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 k.p.a., jednakże w ściśle określonym zakresie - zakresie prowadzonej działalności, o której mowa w art. 68-71 systemu ubezpieczeń społecznych. Przywołane przepisy nie wskazują żadnych zadań publicznych związanych z gruntami, budynkami lub lokalami. W tej sytuacji słusznie wezwano wnioskodawcę do wykazywania interesu prawnego w trybie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a wobec niezrealizowania żądania odmówiono udostępnienia informacji z ewidencji gruntów. Interes podmiotu poszukującego zaspokojenia wierzytelności jest chroniony przez art. 758 - 912 k.p.c., na podstawie których wierzyciel ma prawo do przeprowadzenia egzekucji z majątku i żądać ujawnienia wykazu majątku. Ponadto organem właściwym do nakazania ujawnienia majątku jest sąd powszechny z mocy art. 913-920 K.p.c. Wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w uzyskaniu danych ewidencyjnych. Przywołane argumenty świadczą o istnieniu interesu faktycznego, a nie prawnego, który musi być oparty na normie prawnej wynikającej z konkretnego przepisu prawa materialnego. Za taki nie można uznać art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem jest to przepis proceduralny. Organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela poglądu o udostępnianiu danych przedmiotowych z ewidencji gruntów i budynków (i odmowie udostępnienia informacji - w formie decyzji) w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Dane ewidencyjne podlegają udostępnieniu jedynie na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, a właściwą formą rozstrzygnięcia będzie - jak w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych - postanowienie. Organ wskazał na treść wyroku NSA z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 189/09, zgodnie z którym "przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz do informacji o gruntach, budynkach lokalach, o jakich mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy". Rozumieć z tego należy, że w zakresie, w jakim Prawo geodezyjne nie reguluje kwestii udostępniania danych z ewidencji gruntów, znajdą zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także art. 219, zgodnie z którym odmowa następuje w drodze postanowienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Zakład Ubezpieczeń Społecznych w W. Oddział w G. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, że skarżący nie wykazał interesu prawnego, wnioskując o udostępnienie informacji dotyczących ksiąg wieczystych i położenia nieruchomości, stanowiących własność lub pozostających w użytkowaniu wieczystym płatników składek. Skarżący powołując się na treść art. 66 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. systemie ubezpieczeń społecznych wskazał, że w zakresie prowadzonej działalności przysługują mu środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Ustawodawca wyposażył skarżącego w szereg uprawnień, w szczególności wskazanych w art. 26 przywołanej ustawy. Już sam fakt istnienia po stronie płatnika należności z tytułu składek daje skarżącemu prawo i obowiązek poszukiwania jego majątku nieruchomego. Ponadto Dyrektor Oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym (art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), zobowiązanym do stosowania art. 36 § 1 tej ustawy, a który dotyczy możliwości żądania w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji informacji od organów administracji publicznej. Skarżący wskazał, iż interes prawny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w uzyskaniu żądanej informacji wynika zarówno z tego, że jest organem egzekucyjnym jak i z tego, że jako wierzyciel zobowiązany jest wskazać organowi egzekucyjnemu właściwemu do prowadzenia egzekucji z nieruchomości majątek nieruchomy dłużnika. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób, który miałby wpływ na rozstrzygnięcie. Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postępowanie o udzielenie informacji (udostępnienie danych) prowadzone w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 8 ustawy przez ewidencję gruntów i budynków rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Z kolei w myśl ust. 10 tego artykułu - państwowy zbiór geodezyjny i kartograficzny to zbiór map oraz materiałów fotogrametrycznych, teledetekcyjnych, rejestrów, wykazów, informatycznych baz danych, katalogów danych geodezyjnych i innych opracowań powstałych w wyniku wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych. Ewidencja gruntów i budynków zawiera informacje wskazane w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy, a z mocy art. 24 ust. 1 i ust. 2 ustawy operat ewidencyjny, składa się z map, rejestrów i dokumentów zawierających informacje o gruntach, budynkach i lokalach, które są jawne, przy czym wypisy i wyrysy wydawane są na żądanie właścicieli lub osób fizycznych i prawnych, w których władaniu znajduje się grunt, budynek czy względnie lokal osób fizycznych i prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego (art. 24 ust. 3 ustawy). Analiza wskazanych przepisów musi prowadzić do wniosku, iż informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet kiedy nie przybierają formy odpisu i wyrysu, mogą dotyczyć zindywidualizowanego, konkretnego gruntu, budynku czy lokalu. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 189/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że regulacja zawarta w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń, a zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 ustawy oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakiej mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Równocześnie NSA w uzasadnieniu powyższego wyroku uznał, że istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy strona skarżąca była uprawniona do uzyskania żądanych przez siebie informacji w trybie informacji udzielanej na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W konsekwencji wskazano, że uznanie przepisów tej ustawy za mające charakter szczególny wobec przepisów k.p.a., dotyczących wydawania zaświadczeń nie ma wpływu na ocenę postanowienia wydanego z powołaniem się na art. 217 § 2 k.p.a. – skoro słuszna była ocena, że stronie nie przysługiwał interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowej z ewidencji gruntów. Podzielając powyższy pogląd prawny stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy administracji słusznie stanęły na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. ubiegał się o udzielenie informacji dotyczących ksiąg wieczystych i położenia nieruchomości stanowiących własność lub współwłasność dłużnika oraz danych o współwłaścicielach, współużytkownikach wieczystych tychże nieruchomości, powołując się na swoje uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych. Taka sytuacja uzasadnia przyjęcie po stronie wnioskującego interesu faktycznego, lecz nie interesu prawnego w urzędowym poświadczeniu danych i to nieskonkretyzowanych - gdyż w istocie chodzi o poszukiwanie majątku dłużnika w celu wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 560/06 (orzeczenia.nsa.gov.pl) uzyskanie takich dokumentów jest uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego. Kategoria interesu prawnego ma charakter materialnoprawny i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego, zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Nie można za takie przepisy uznać przepisów powołanych przez wnioskującego, podobnie jak nie mogą nimi być przepisy procedury cywilnej – Kodeksu postępowania cywilnego, dotyczące postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu przywoływany przez skarżącego art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229 z 2005 r., poz.1954 ze zm.) stanowiący, iż w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów, nie stanowi wystarczającej podstawy do uznania legalności zgłoszonego przez ZUS żądania. Dyrektor Oddziału ZUS, stosownie do treści art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest bowiem organem egzekucyjnym uprawnionym do prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Wniosek zaś w istocie dotyczył poszukiwania majątku nieruchomego dłużnika, a do tego typu czynności nie są powołane organy administracji publicznej, gdyż w tych sprawach właściwymi organami są sądy powszechne i komornicy jako organy egzekucyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt I OSK 1089/08. - orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się zaś do przywoływanego w skardze zarzutu naruszenia art. 26 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi, iż dla zabezpieczenia należności z tytułu składek Zakładowi przysługuje hipoteka przymusowa na wszystkich nieruchomościach dłużnika, należy stwierdzić, że hipoteka ta jest w istocie instrumentem służącym realizacji egzekucji z nieruchomości i jej skuteczny wpis możliwy jest jedynie w odniesieniu do zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości. Zatem całość wcześniejszych rozważań dotyczących możliwości poszukiwania majątku nieruchomego dłużników przez ZUS w drodze wniosków o podanie informacji z ewidencji gruntów w celu prowadzenia egzekucji z nieruchomości odnosi się także i do tego zarzutu. Skarżący, działając jako wierzyciel nie był zatem zwolniony od wykazania interesu prawnego w żądaniu udzielenia informacji (danych). Wypis czy inne dane z ewidencji gruntów i budynków nie są niezbędne dla przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, zaś wpis hipoteki przymusowej dotyczyć może jedynie zindywidualizowanej nieruchomości. Wniosek skarżącego nie wskazywał konkretnej nieruchomości dłużnika, lecz w istocie zmierzał do uzyskania informacji o jego majątku, czemu ewidencja gruntów i budynków nie służy. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy obu instancji prawidłowo orzekły, odmawiając skarżącemu udostępnienia żądanych informacji. Z przedstawionych powyżej względów Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podziela poglądu prawnego wyrażonego w wyroku z dnia 1 września 2011r. sygn. akt I OSK 1444/10 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego wnioski o udostępnienie danych z ewidencji gruntów powinny być udostępniane według zasad określonych w przepisach o udostępnieniu informacji publicznej. Pogląd ten uznać należy za odosobniony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odróżnieniu od akceptowanego przez sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stanowiska wyrażonego w zdaniu odrębnym do tego wyroku, zgodnie z którym właściwym trybem poszukiwania majątku dłużnika jest tryb cywilnoprawny. Mając na uwadze powyższe okoliczności faktyczne i prawne Sąd na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.