II GSK 978/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 160/12 w sprawie ze skargi S. G. K. w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania; 2) zasądza od S. G. K. w Ł. na rzecz Zarządu Województwa Ł. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę S. G. K. w Ł. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Relacjonując stan sprawy Sąd I instancji podał, że skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu "Wzrost konkurencyjności S. G. "K." w Ł. poprzez uruchomienie innowacyjnej technologii produkcji żywności oraz wprowadzenie innowacji produktowych" w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007 – 2013. Pismem z dnia [...] października 2009 r. spółka została poinformowana o negatywnej merytorycznej ocenie jej projektu. Protest wniesiony od tej oceny został oddalony uchwałą Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] września 2010 r.. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd I instancji podał, że art. 30c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r. Nr 84,poz. 712, zwana dalej ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju) w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji R.P. Ponadto za niezgodne z art. 87 Konstytucji uznane zostały również przepisy: art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 powołanej ustawy w zakresie w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 5 pkt 11 ustawy przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok TK z dnia 12 grudnia 2011r., w sprawie o sygn. akt P 1/11; Dz. U. z 2011, Nr 279, poz. 1644). W ocenie Sądu I instancji zakwestionowanie konstytucyjności uregulowań, określających prawa i obowiązki wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego podważa nie tylko sens ale i możliwość sądowej kontroli procedury konkursowej. Dosłowne rozumienie zakwestionowanych przez Trybunał Konstytucyjny uregulowań oznaczałoby, iż na sąd administracyjny nałożony zostałby obowiązek dokonywania oceny zarówno w oparciu o regulacje, jak i w odniesieniu do regulacji, które pozostając poza systemem źródeł prawa pozbawione są charakteru normatywnego. Sytuacja taka nie jest możliwa do zaakceptowania bowiem sąd administracyjny dokonując kontroli oceny projektu przeprowadzonej przez instytucję zarządzającą winien jej dokonać wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Przekazana sądowej kontroli ocena projektu dokonana przez instytucję zarządzającą nie jest oparta o uregulowania stanowiące prawo powszechnie obowiązujące, a zatem z natury rzeczy przeprowadzona została w sposób naruszający prawo. To z kolei w sposób wystarczający uzasadnia konieczność uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie. Sąd wskazał, że wobec odroczenia przez Trybunał Konstytucyjny terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów należy rozważyć kwestię zakresu obowiązywania orzeczenia Trybunału. Przepis art. 190 ust. 1 Konstytucji stanowi bowiem, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, natomiast art. 190 ust. 3 stanowi, iż orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Sąd wskazał, że w orzecznictwie ukształtowało się przekonanie, że moc obowiązująca orzeczeń Trybunału odnosi się tylko do wyroków i to wyłącznie w tym zakresie, w którym Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności określonej normy prawnej z żądanym wzorcem kontroli. Egzemplifikacją powyższego stanowiska jest powszechnie przyjmowana możliwość odmowy stosowania przez sądy normy, wobec której Trybunał obalił domniemanie konstytucyjności, także w okresie, na który Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego uregulowania. Sąd zakwestionował pogląd wyrażony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2001r., w sprawie sygn. akt SK 18/00, (Dz. U. Nr 145, poz.1638) – zakazujący sądom bezpośredniego stosowania Konstytucji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa. Sąd podał, że w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu sądy krajowe, dla zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego, są uprawnione do odmowy zastosowania ustaw sprzecznych z prawem wspólnotowym. Zgodnie z doktryną acte claire sąd krajowy, w razie kolizji norm krajowych i wspólnotowych, nie jest zobowiązany do wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w razie braku wątpliwości co do zastosowania prawa wspólnotowego lecz winien bezpośrednio zastosować prawo wspólnotowe i odmówić zastosowania sprzecznego z nim prawa krajowego. Dlatego też nie ma usprawiedliwionych przyczyn, dla których sądy mogą odmówić zastosowania każdej normy podkonstytucyjnej sprzecznej z prawem wspólnotowym, a jednocześnie nie mogłyby tego samego uczynić z ową normą w razie jej sprzeczności z Konstytucją. Nie do pogodzenia z powyższym stanowiskiem – umożliwiającym sądom samodzielne i bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji – jest zdaniem Sądu I instancji rozciągnięcie mocy powszechnie obowiązującej wyroku Trybunału Konstytucyjnego także na zawarte w tym wyroku rozstrzygnięcie odraczające utratę mocy niekonstytucyjnego przepisu. W tym stanie sprawy – na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – Sąd orzekł, że ocena projektu skarżącej dokonana przez instytucję zarządzającą została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd uznał jednocześnie, że niekonsekwencją byłoby formułowanie wytycznych dla instytucji zarządzającej co do dalszego sposobu prowadzenia postępowania. Skoro procedura konkursowa opiera się o regulacje niemieszczące się w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to z natury rzeczy niemożliwe jest uznanie za zgodne z prawem dokonanej w ramach tych procedur oceny projektu. II Zarząd Województwa Ł. zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, a w szczególności: a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej powoływanej jako p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż kontrola legalności uchwał zarządu, wydawanych w oparciu o obowiązujące normy prawa daje podstawę do dokonywania zmian w obowiązującym ustawodawstwie, co wykracza poza granice właściwości sądów administracyjnych, b) art. 1 p.u.s.a. przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej, a więc sprawowanej pod względem zgodności z prawem przez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, c) 190 ust. 3 Konstytucji RP przez odmowę stosowania obowiązujących przepisów prawa, 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 30c ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez zaniechanie orzeczenia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Zarządzającą i tym samym wydanie rozstrzygnięcia niepełnego, b) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez brak w uzasadnieniu wyroku wskazania, co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podał, że zaskarżony wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą - co czyni wyrok niewykonalnym. Na skutek wyroku Instytucja Zarządzająca nie została zobowiązana do podjęcia jakichkolwiek działań chociażby zmierzających do ponownej oceny wniosku. Nadto podniósł, że Sąd I instancji zobowiązany był stosować przepisy wydane przez Instytucję Zarządzającą na podstawie zakwestionowanych przez TK przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, gdyż nadal mają one moc obowiązującą i winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji u podstaw, którego powołano art. 30 c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis ten stanowi, że w wyniku rozpoznania skargi, sąd może uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Z jasnej treści zacytowanego przepisu wynika wprost, iż uwzględnienie skargi rodzi po stronie sądu obowiązek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Uwzględniając skargę na ocenę projektu sąd, będąc związanym przepisem ustawowym, ma obowiązek jego zastosowania w brzmieniu określonym przez ustawodawcę i nie ma dowolności rozstrzygnięcia w tym zakresie. Tymczasem sentencja kontrolowanego wyroku zawiera stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, natomiast nie zawiera rozstrzygnięcia w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą, co oznacza, że Sąd I instancji formułując wydane rozstrzygnięcie naruszył omawiany przepis ustawy. To sprawia, że w pełni usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art.30 c ust.3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przyjmując, iż "niekonsekwencją metodologiczną, jak i logicznym błędem byłoby formułowanie wytycznych dla instytucji zarządzającej, co do dalszego prowadzenia postępowania" Sąd I instancji w sposób oczywisty naruszył także art.141 § 4 p.p.s.a. in fine i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten w powołanym zakresie stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Wytyczne dla organu, którego działanie zaskarżono są, w sytuacji określonej zacytowanym przepisem, obligatoryjnym elementem uzasadnienia wyroku. Tej oczywistej wadliwości uzasadnienia kontrolowanego orzeczenia nie może sanować przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu, że "skoro procedura konkursowa opiera się na regulacji niemieszczącej się w systemie źródeł prawa powszechnie obowiązującego, to z natury rzeczy niemożliwe jest uznanie za zgodne z prawem dokonanej w ramach tej procedury oceny projektu". Sąd I instancji uważa zatem, że zarówno przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą jak i formułowanie wytycznych dla tej instytucji generowałoby dokonanie kolejnej wadliwej oceny projektu, z tej tylko przyczyny, że wzorzec jej kontroli nie mieści się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Zaprezentowany przez Sąd I instancji pogląd pozostaje w całkowitej sprzeczności z treścią art. 190 ust.3 Konstytucji i z wywodami prawnymi zawartymi w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt P 1/11. Orzekając o niezgodności art. 5 pkt 11, art. 30 b ust.1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30 c ust.1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie określonym w wyroku, z art. 87 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny w punkcie II orzekł, że wymienione przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w zakresie wskazanym w punkcie I, tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Uzasadniając odroczenie terminu utraty mocy obwiązującej niekonstytucyjnych przepisów Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji przez osiemnaście miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy - o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności - winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające (zob. wyrok o sygn. P 1/05 oraz wyroki z: 3 czerwca 2008 r., sygn. P 4/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 76 i 17 grudnia 2008 r., sygn. P 16/08, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 181). Art. 190 ust. 1 Konstytucji nie różnicuje bowiem skutków poszczególnych elementów sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co oznacza, że także zawarte w niej rozstrzygnięcie o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy ma charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą (por. powołane wyroki o sygn. P 1/05 i P 16/08)". Przyjmując, że powszechna moc obowiązująca orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygnięcia o terminie utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjność normy, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art.190 ust.1 Konstytucji, czego konsekwencją było wytknięte przez autora skargi kasacyjnej naruszenie art.190 ust.3 Konstytucji, co czyni zarzut naruszenia tego przepisu usprawiedliwionym. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa nadto, iż pogląd Sądu I instancji, że kwestionowane przepisy, jako niekonstytucyjne, nie mogą być stosowane, powodowałby konieczność natychmiastowego wstrzymania rozdziału środków rozwojowych pochodzących z Unii Europejskiej z uwagi na brak procedur rozdziału, aż do czasu ustanowienia procedur w formie zgodnej z art. 87 Konstytucji RP. Taki właśnie skutek wyroku byłby niemożliwy do zaakceptowania i sam Trybunał Konstytucyjny go wykluczył. Nie można również nie dostrzec, że odmowa zastosowania zarówno przepisów ustawowych, objętych orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego jak i regulacji konkursowych sprawia, iż przysługujące potencjalnym beneficjentom prawo do sądu, gwarantowane art.45 ust.1 Konstytucji, staje się prawem iluzorycznym. Uwzględnienie skargi w tej sprawie i z taką motywacją jaką zaprezentował Sąd I instancji w uzasadnieniu nie spełnia wymogu "sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy", nie służy też ani ochronie praw uczestników konkursu ani też realizacji ich uprawnień. Pozostaje także w logicznej sprzeczności z instytucją "uwzględnienia skargi", o której mowa w art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji ponadto naruszenie art.1 prawa o ustroju sądów administracyjnych. Przepis art. 1 § 1 p.u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu Zgodnie natomiast z art.1 § 2 p.u.s.a. kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stawiając w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art.1 p.u.s.a. autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do niego w uzasadnieniu środka odwoławczego. Nie wskazał i nie uzasadnił na czym polegało naruszenie przepisu i którą z jego jednostek redakcyjnych obejmowało. To sprawia, iż nie możliwa jest merytoryczna ocena trafności tegoż zarzutu. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd w oparciu o art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z zm.) orzekł jak w sentencji .