II GSK 1861/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat- Rembelska Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 597/12 w sprawie ze skargi K .S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2012 r. wydanym w sprawie skargi K. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: decyzją z dnia [...] marca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. przyznał skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych (pakiet ochrony gleb i wód oraz wariant międzyplon ozimy) w łącznej kwocie 10.698,90 złotych, która została wypłacona skarżącemu w dniu 12 maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. organ stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] marca 2006 r. Podstawą tego rozstrzygnięcia były wyniki kontroli wniosku kontynuacyjnego skarżącego, przeprowadzonej w dniu 1 marca 2006 r. w trakcie, której stwierdzono, że na skutek błędu działania systemu informatycznego nie wykryto, iż pięć działek skarżącego znajduje się na obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenie związkami azotu ze źródeł rolniczych. Decyzją Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] lutego 2007 r. przyznano skarżącemu płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w kwocie 701,10 złotych. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych przez skarżącego środków finansowych przyznanych decyzją z dnia [...] marca 2006 r., ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności w kwocie 9.997,80 złotych. W wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezesa ARiMR utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie wskazując, że płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przysługują na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie RM z dnia 20 lipca 2004 r.). Przepis § 7 tego rozporządzenia określa, że płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje na realizację pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, jeżeli zadania realizowane w ramach tych pakietów są objęte programem działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych w obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenia związkami azotu. Organ wskazał, że kwota nienależnie pobranej płatności stanowiła różnicę pomiędzy kwotą przyznaną na mocy wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2006 r., a kwotą przyznaną w decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. Organ stwierdził, że nie miał zastosowania w sprawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasad współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz.UE L 2004.141.18-58, dalej: rozporządzenie nr 796/2004), gdyż wypłata płatności uznanych następnie za nienależną nastąpiła w dniu 12 maja 2006 r., natomiast powiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zostało doręczone w dniu 14 sierpnia 2007 r., a więc przed upływem 10 lat jak i 4 lat od daty płatności. Nie miał również zastosowania art. 73 ust. 4 tego rozporządzenia, gdyż co prawda wypłata płatności nastąpiła wskutek pomyłki organu, jednakże skarżący podpisując wniosek o przyznanie płatności oświadczył jednocześnie, że znane mu są zasady przyznawania płatności wobec czego skarżący musiał mieć świadomość, że do zadeklarowanych działek przyznanie płatności nie było możliwe. Sąd I instancji uwzględniając skargę na tę decyzję stwierdził w pierwszej kolejności prawidłowość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] marca 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych. Sąd zauważył w tym zakresie, że skarżący nie kwestionował decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia [...] marca 2006 r., co oznaczało akceptację stanowiska organu odnośnie nieprzysługiwania mu płatności do działek położonych na obszarach szczególnie narażonych, zgodnie z przepisem § 7 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Odnosząc się do kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i zastosowania przepisów umożliwiających odstąpienie od zwrotu tych płatności, Sąd I instancji stwierdził, przytaczając treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, że nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu tych należności było bezzasadne. Sąd stwierdził, że organ w objętej skargą decyzji, przyznał, że wypłata płatności nastąpiła na skutek błędu organu. Stwierdził również, że w decyzji nie wykazano, aby skarżący posiadał jakąkolwiek wiedzę o tym, że działki, które zgłaszał do płatności były objęte programami działań mających na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych. Wobec tego organ nie udowodnił, że błąd mógł być obiektywnie wykryty przez rolnika. Sąd I instancji zauważył, co wynikało z oświadczenia skarżącego złożonego w trakcie postępowania sądowego, że zasięgając informacji na temat kwalifikowania się działek do płatności uzyskał odpowiedz twierdząca od organu – pracownika Oddziału Doradztwa Rolniczego. W ocenie Sądu I instancji organ w żaden sposób nie wyjaśnił także, czy skarżący mógł się dowiedzieć, w momencie składania wniosku, że jego działki zostały określone jako wrażliwe na zanieczyszczenia związkami azotu i że zgodnie z § 7 rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. są wykluczone z płatności. Sąd I instancji nie zgodził się z organem, że oświadczenie skarżącego o znajomości zasad przyznawania płatności rolnośrodowiskowych wyłączało automatycznie możliwość zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. W ocenie Sądu w sprawie należało uznać, że nie zaistniały podstawy do żądania zwrotu płatności, gdyż płatność została dokonana na skutek pomyłki organu, a błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika szczególnie, że organy same zorientowały się o wydaniu błędnej decyzji dopiero 1 marca 2006 r. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa procesowego, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 w zw. z § 7 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. w zw. z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest przeprowadzenie postępowania uzupełniającego; 2. przepisów prawa materialnego, art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 r. w zw. z § 7 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że skarżący nie mógł wykryć błędu organu. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2010, s. 419). Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut naruszenia tych przepisów, jest nieuzasadniony. Po pierwsze należy zauważyć, iż skarżący kasacyjnie organ administracji dualistycznie, a co za tym idzie niejasno, ocenia charakter przepisu art.73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i § 7 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.: raz (w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej) wskazując, iż są to przepisy procesowe, a w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zalicza je do przepisów prawa materialnego, które Sąd I instancji naruszył poprzez ich błędne zastosowanie polegające na twierdzeniu, że Skarżący nie mógł wykryć błędu organu. Sformułowany w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. przez Sąd I instancji wymyka się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przepis art. 77 k.p.a. składa się z 4 paragrafów, a kasator nie wskazuje, który z nich – jego zdaniem – został naruszony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok nie wskazał w uzasadnieniu na naruszenie tego przepisu. Podobnie rzecz się ma w odniesieniu do art. 7 k.p.a., który to przepis statuuje, jak się podnosi w literaturze przedmiotu, co najmniej trzy zasady ogólne k.p.a., tj.: zasadę kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu administracyjnym, zasadę prawdy obiektywnej i zasadę uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej nie pozwala na snucie domysłów w tej materii. Niezrozumiały jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z § 7 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., który brzmi: "Płatność rolnośrodowiskowa nie przysługuje na realizację pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, jeżeli zadania realizowane w ramach tych pakietów są objęte programami działań mającymi na celu ograniczenie odpływu azotu ze źródeł rolniczych w obszarach szczególnie narażonych na zanieczyszczenie związkami azotu, zgodnie z ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229, z późn. zm.)." Należy zauważyć, iż Sąd I instancji nie zakwestionował w swoim wyroku prawidłowości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kierownika BR ARiMR w K. z dnia [...] marca 2006 r. o przyznaniu skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych do powierzchni 18,77 ha. Sam skarżący nie kwestionował decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] listopada 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie prawidłowość ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych i zastosowania przepisów dających możliwość odstąpienia od zwrotu tych płatności, tzn. art. 73 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia nr 796/2004, zgodnie z którym: "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika." W świetle regulacji zawartej w tym przepisie jak zasadnie przyjął Sąd I instancji nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu nienależnej płatności jest całkowicie bezzasadne. W niniejszej sprawie sam organ w zaskarżonej decyzji przyznał, iż wypłata płatności nastąpiła wskutek pomyłki organu – ze względu na błędne działanie systemu informatycznego. Jak podkreślił Sąd I instancji: "Z pism skarżącego składanych w trakcie postępowania administracyjnego, jak również z oświadczenia złożonego w trakcie rozprawy sądowej wynika natomiast, że skarżący pytał się pracownika Oddziału Doradztwa Rolniczego czy jego działki kwalifikują się do tej płatności i otrzymał odpowiedź, że tak. Co więcej organ w żaden sposób nie wyjaśnił, czy skarżący był i czy w ogóle mógł dowiedzieć się w momencie składania wniosku o tym, że jego działki zostały określone jako wrażliwe na zanieczyszczenia związkami azotu i zgodnie z § 7 rozporządzenia rolnośrodowiskowego są wykluczone z przedmiotowej płatności. Tym bardziej, że sam organ w momencie złożenia wniosku i w ponad rocznym postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolno środowiskowej tego błędu nie był w stanie wykryć, posiadając w tym zakresie kompetentnych i wyspecjalizowanych urzędników, którzy oceniając wniosek winni posiadać o wiele doskonalszą znajomość przepisów, które stosują aniżeli rolnik. Sąd podkreśla, iż argument Prezesa ARiMR, że skarżący złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności rolno środowiskowej, nie może oznaczać automatycznego wykluczenia zastosowania wobec rolnika dobrodziejstwa wynikającego z art. 73 ust. 4 rozporządzenia (...) nr 796/2004. Bowiem przy takim stanowisku organu w żadnej sytuacji powyższego unormowania nie można byłoby zastosować." (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Jak akcentuje się w orzecznictwie – rolnik miał pełne prawo działać w zaufaniu do organu zajmującego się przyznawaniem różnego rodzaju płatności dla rolnictwa w sposób profesjonalny, ze znajomością obowiązującego prawa i spoczywającym na nim obowiązku starannego działania i czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Co do zarzutu kasator niewłaściwego zastosowania § 7 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., jak wskazał już Naczelny Sąd Administracyjny wyżej, jest on niezrozumiały, ponieważ Sąd I instancji w żaden sposób nie kwestionuje, iż przepis ten ma zastosowanie w tej sprawie. Natomiast zasadnie Sąd I instancji zakwestionował niezastosowanie w tej sprawie przez organ art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie wyrażone w wyroku NSA z dnia 11 października 2013 r. (sygn. akt II GSK 849/12), iż przepisy rozporządzenia nr 796/2004 nie definiują pojęcia "pomyłki organu". Jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod tym pojęciem zawartym w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 należy rozumieć wszelkie błędy popełnione przez właściwy organ lub inny organ, których skutkiem było dokonanie nienależnej płatności. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.