II SA/Łd 217/12

Dnia 5 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi S. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia 13 grudnia 2010r. S.N. zwróciła się do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności dziecka – J.N.. Do wniosku dołączyła między innymi kopię orzeczenia o niepełnosprawności córki z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], przyznał S.N. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16. roku życia na J.N. w kwocie 153 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 30 listopada 2012r.. Pismem z dnia 30 marca 2011r. Dom Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. A poinformował organ, iż J.N. została przyjęta do tego ośrodka w dniu 2 lutego 2011r. Organ l instancji, pismem z dnia 8 kwietnia 2011r., zwrócił się do powyższego Domu Pomocy Społecznej o przesłanie informacji, co do sposobu finansowania pobytu w tej placówce J.N.. Ponadto wskazać należy, iż akta sprawy zawierają ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], którą ustalono miesięczną opłatę za pobyt J.N. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A w Ł.. Decyzję tę poprzedza decyzja o skierowaniu J.N. do tejże placówki. W aktach sprawy znajduje się także ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o skierowaniu i umieszczeniu J.N. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. B. Pismem z dnia 31 maja 2011r. Prezydent Miasta Ł. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności własnej ostatecznej decyzji z dnia [...], przyznającej S.N. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia (J.N.), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Lodzi z dnia [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna. Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił S.N. prawa do zasiłki pielęgnacyjnego w okresie od dnia 1 listopada 2010r. Decyzja ta także stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane przez S.N. świadczenie w formie zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie za okres od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 31 marca 2011r. i zwrocie tego nienależnie pobranego świadczenia w łącznej kwocie 765 zł wraz z ustawowymi odsetkami w kwocie 78,80 zł. Od powyższej decyzji S.N. złożyła odwołanie, w którym stwierdziła, że żadnych pieniędzy z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego na J.N. w okresie od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 31 marca 2011r. nie pobierała, gdyż J.N. w tym okresie przebywała w Domach Pomocy Społecznej na ul. B, a następnie na ul. A w Ł.. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest, że organ pierwszej instancji przyznał S.N. zasiłek pielęgnacyjny na J.N. i decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec stwierdzenia jej nieważności ostateczną decyzją wydaną przez Kolegium w dniu [...]. Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Dalej organ wskazał, iż przepis ust. 2 pkt 4 art. 30 powyższej ustawy stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że skoro stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. o przyznaniu S.N. zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko J.N. w kwocie 153 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 listopada 2010r. do dnia 30 listopada 2012r., to wypłacone kwoty zasiłku pielęgnacyjnego są nienależnie pobranym świadczeniem i podlegają zwrotowi. Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium stwierdziło, że akta sprawy zawierają tzw. kartę nadpłaty oraz kartę rozliczeniową wypłaconych świadczeń, z której wynika, że organ pierwszej instancji wypłacił kwotę 765 zł, na którą składa się zasiłek pielęgnacyjny z okresu pięciu miesięcy oraz, że kwota zasiłku za kwiecień 2011r. została zwrócona. W ocenie organu odwoławczego kwestia ewentualnego przekazywania kwot zasiłku pielęgnacyjnego nie na rachunek S.N., lecz od razu na rachunek Stowarzyszenia A w Ł. (na wniosek strony z dnia 5 września 2008r.), nie oznacza, że S.N. nie dostała świadczenia. Zdaniem organu odwoławczego kwestia na czyj rachunek pieniądze zostały przelane nie ma w sprawie znaczenia. Skoro bowiem świadczenie zostało wypłacone, niezależnie na czyj rachunek bankowy, zaś podstawa do ich wypłacenia została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie nieważności, to ma miejsce nienależnie pobrane świadczenie w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Takie zaś stwierdzenie powoduje, że organ pierwszej instancji miał ustawowy obowiązek wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń i orzeczeniu o ich zwrocie. Jednocześnie organ odwoławczy pouczył stronę, że art. 30 ust. 9 ustawy stanowi o świadczeniach rodzinnych przewiduje, iż organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła S.N.. Stwierdziła, że nie zgadza się z wydanym rozstrzygnięciem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, a więc nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy wskazać , iż w myśl art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Stosownie zaś do art. 30 ust. 2 pkt 4 powyższej ustawy za nienależnie pobranie świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W niniejszej sprawie orzekające organy uznały, że z uwagi na stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o przyznaniu S.N. zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności córki J.N. – ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] – oraz z uwagi na wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania S.N. zasiłku pielęgnacyjnego – ziścił się warunek do uznania, że wypłacone w okresie od dnia 1 listopada 2010r. do 31 marca 2011r. świadczenia rodzinne zostały przez S.N. nienależnie pobrane i należy orzec o ich zwrocie. Z oceną taką Sąd nie może się zgodzić. Nie można bowiem uznać, by świadczenia przyznane skarżącej zostały przez nią nienależnie pobrane. W wyroku z dnia 27 października 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 981/10 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował zasługującą na pełną aprobatę tezę, że tylko gdy strona pobiera świadczenie rodzinne w złej wierze, można uznać, że zostało ono pobrane nienależnie. Ustawa o świadczeniach rodzinnych posługuje się bowiem pojęciem "świadczeń nienależnie pobranych". Obowiązek zwrotu nie dotyczy "nienależnego świadczenia", ale "świadczenia nienależnie pobranego". Wskazane sformułowania nie są pojęciami tożsamymi. "Nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła, natomiast "świadczenie nienależnie pobrane" to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. W niniejszej sprawie zasiłek pielęgnacyjny przyznany skarżącej z tytułu niepełnosprawności dziecka poniżej 16 roku życia niewątpliwie był nienależny. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. J.N. przebywała zaś w domu pomocy społecznej. Kwestia ta zresztą została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku pielęgnacyjnego i nie jest przedmiotem niniejszych rozważań. Jednakże fakt, że świadczenie było nienależne nie oznacza, w świetle cytowanego wyżej wyroku NSA, że zostało nienależnie pobrane. Nie można bowiem w żaden sposób przyjąć, że składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca wiedziała, że z uwagi na pobyt córki w domu pomocy społecznej zasiłek się jej nie należy. Nie sposób również uznać, że składając ów wniosek świadomie wprowadziła w błąd instytucję zobowiązaną do przyznania i wypłaty świadczenia. Składając wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca podała bowiem wszelkie informacje niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Podała przede wszystkim, że jej 11 – letnia wówczas córka J.N. przebywa w Domu Pomocy Społecznej na ul. B w Ł.. Organ dysponował również decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o skierowaniu i umieszeniu J.N. w tym ośrodku. Tym samym fakt przebywania J.N. w ośrodku zapewniającym całodobowe utrzymanie był organowi znany. Co więcej – w decyzji z dnia [...] przyznającej zasiłek pielęgnacyjny – organ wskazał, że świadczenie pielęgnacyjne wypłacane będzie na wskazany przez skarżącą rachunek bankowy Stowarzyszenia A – jako podmiotowi prowadzącemu Dom Pomocy Społecznej przy ul. B, w którym przebywała wówczas J.N.. W świetle powyższych okoliczności wskazać wypada, iż w niniejszej sprawie doszło do błędnej interpretacji przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że w sprawie mamy do czynienia z "pobraniem nienależnie świadczenia". Powyższe naruszenie prawa o istotnym i mającym wpływ na wydane decyzje charakterze uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podkreślenia również wymaga okoliczność, że w decyzji z dnia [...] J.N. oraz jej rodzice zwolnieni zostali z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w ośrodku. Tym samym pełny koszt utrzymania ponosiło Miasto Ł.. Następnie decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. ustalił małoletniej J.N. miesięczną opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 107,10 zł – stanowiącą 70% dochodu netto, na który składał się przyznany od dnia 1 września 2008r. na dwa lata zasiłek pielęgnacyjny. Również w tej decyzji rodzice J.N. – S.N. i K.N. zostali zwolnieniu z obowiązku ponoszenia powyższej opłaty z uwagi na zbyt niskie dochody. Resztę opłaty – wynoszącej łącznie 1662 zł – ponosiło Miasta Ł. Należy także zwrócić uwagę na to, że po umieszczeniu J.N. – na mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] – w Domu Pomocy Społecznej przy ul. A w Ł., ten sam organ ponownie, decyzją z dnia [...], ustalił J.N. miesięczną opłatę za jej pobyt w domu pomocy społecznej w wysokości 107,10 zł, co również stanowiło 70% przyznanego jej w dniu [...] zasiłku pielęgnacyjnego. Jednocześnie rodzice J.N. zostali ponownie zwolnieni z obowiązku ponoszenia owej opłaty, a Miasto Ł. zostało zobowiązane do pokrycia reszty kosztów. Przytoczone powyżej fakty doprowadziły Sąd do przekonania, że przyznane S.N. świadczenie rodzinne w żaden sposób nie może zostać uznane za nienależnie pobrane. Pomijając już okoliczność, że przyznając zasiłek pielęgnacyjny na niepełnosprawną córkę skarżącej organ wiedział, że dziecko to od blisko trzech lat przebywa w ośrodku zapewniającym całodobowe utrzymanie – co stanowi ustawową przesłankę do wydania decyzji o odmowie przyznania tego rodzaju zasiłku – to dodatkowo podkreślić należy, że organ dysponując tą wiedzą – nie dość, że przyznał wnioskowane świadczenie, to jeszcze wydał decyzję zobowiązującą do przekazywania 70% wysokości tego świadczenia na poczet opłaty za pobyt w tym ośrodku. Doszło tym samym do kuriozalnej sytuacji będącej wynikiem wielokrotnego (piętrowego) rażącego naruszenia prawa przez organ administracji. Podkreślić należy, iż małoletnia J.N. oraz jej rodzice S.N. i K.N. co do zasady byli zwolnieni z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt dziecka w domu pomocy społecznej z uwagi na osiąganie dochodu nieprzekraczającego 250% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Dopiero po bezprawnym przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego – 70% jego wysokości organ przekazywał podmiotowi prowadzącemu dom pomocy społecznej, w którym umieszczono J.N.. Gdyby zatem zasiłku tego nie przyznano, to ani J.N., ani jej rodzice nie mieliby obowiązku uiszczać owych należności, a koszty pobytu pokrywałoby w całości Miasto Ł. Gdyby zaakceptować zatem działania organów w niniejszej sprawie, S.N., która z uwagi na zbyt niskie dochody zwolniona była z obowiązku ponoszenia opłat za pobyt córki w domu pomocy społecznej, byłaby jednocześnie zobowiązana do zwrotu kwoty, którą wskutek bezprawnych działań organu otrzymała na ten właśnie cel, a która to kwota i tak wpływała na rachunek bankowy stowarzyszenia prowadzącego dom pomocy społecznej, pomniejszając dług, jaki wobec tego podmiotu miało Miasto Ł. zobowiązane do pokrywania różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w placówce, a opłatą uiszczaną przez mieszkańca. Tak więc wydając decyzję o zwrocie na rzecz Miasta Ł. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych organy doprowadziły do sytuacji, w której to podmioty zwolnione z obowiązku ponoszenia tych opłat koszty te w określonej część w rzeczywistości poniosłyby, a Miasto Ł. – w następstwie bezprawnych działań organów administracji – byłoby jeszcze bezpodstawnie wzbogacone Działanie takie nie może znaleźć aprobaty Sądu. Uznać je niewątpliwie należy za naruszające zasadę praworządności i obowiązku pogłębiania zaufania do organów Państwa (art. 6 i 8 k.p.a.). Organy zobowiązane są przecież do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu organy winny udzielać niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Zachowanie organów w niniejszej sprawie nosi wszelkie znamiona świadomego wykorzystywania sytuacji, w którą organy wskutek bezprawnych działań wprowadziły skarżącą. Takie działania nie mogą zasługiwać na jakąkolwiek akceptację bądź ochronę ze strony Sądu. Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane będą do uwzględniania przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej, skutkującej w realiach niniejszej sprawy brakiem przesłanek do uznania świadczeń otrzymanych przez skarżącą za nienależnie pobrane, co powoduje z kolei niemożność żądania od niej ich zwrotu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wobec uchylenia zaskarżonej decyzji konieczne było wstrzymanie jej wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.. lf